I OSK 358/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 300/16 w sprawie ze skargi S. z siedzibą w W. na bezczynność Krajowej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r. o udzielenie informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 300/16, zobowiązał Krajową Komisję Etyczną do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia S. z siedzibą w W.z dnia [...] stycznia 2016 r. w zakresie udostępnienia dokumentów, które zostały złożone przez kandydatów zakwalifikowanych do lokalnych komisji etycznych, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt 1 sentencji wyroku) oraz stwierdził, że bezczynność Krajowej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 sentencji wyroku). Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r. Stowarzyszenie S. zwróciło się do Krajowej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach o udostępnienie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokumentów złożonych przez kandydatów, którzy zostali zakwalifikowani do lokalnych komisji etycznych (kadencja 2015-2016) oraz protokołów wraz z załącznikami z posiedzeń, na których dokonano wyboru tych członków. Krajowa Komisja Etyczna do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach przekazała skarżącemu Stowarzyszeniu skany protokołów z posiedzeń komisji, które odbyły się w dniach [...] grudnia 2015 r. i [...] stycznia 2016 r. oraz poinformowała, że dokumenty złożone przez kandydatów do lokalnych komisji etycznych nie stanowią informacji publicznej. Następnie Stowarzyszenie S. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Krajowej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach, domagając się zobowiązania Komisji do załatwienia wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r. i zarzucając naruszenie art. 61 Konstytucji RP oraz błędne przyjęcie, że sporne dokumenty mają charakter prywatny. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Etyczna do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach wniosła o jej oddalenie podnosząc, że dokumenty żądane we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie są dokumentami prywatnymi w rozumieniu art. 245 K.c., a ponadto § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 maja 2015 r. w sprawie Krajowej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach wprowadza odmienny tryb dostępu do spornej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zobowiązując - w opisanym wyżej wyroku - Krajową Komisję Etyczną do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. z dnia [...] stycznia 2016 r., wskazał, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot do którego strona skierowała wniosek jest organem zobowiązanym do udzielenia żądanej informacji a sporne treści oznaczone we wniosku strony, można zakwalifikować jako informację publiczną. Sąd stwierdził jednocześnie, że organ, kwalifikując w sposób generalny wszystkie dokumenty dołączone do wniosków przez kandydatów do lokalnych komisji etycznych jako nie posiadające charakteru informacji publicznej, dopuścił się znacznego uproszczenia. Nie wskazał bowiem nawet tego, jakie to są dokumenty i czego dotyczą. Dokumenty prywatne mogą zaś, jak wskazał Sąd, zawierać także informację publiczną będąc jej nośnikiem. Mogą one bowiem zawierać dane, które wpływały na wybór danej osoby do komisji etycznej, która to niewątpliwie działa w sferze publicznej. Jeśliby zaś dokument prywatny zawierał takie dane, to tym samym byłby nośnikiem informacji publicznej i mógłby podlegać udostępnieniu w razie braku przeciwwskazań opisanych w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego też, w ocenie Sądu, dokumenty, których żąda skarżące Stowarzyszenie nie są dokumentami urzędowymi, lecz prywatnymi i nie muszą być udostępniane. Organ winien jednakże ustalić, które z zawartych w tych dokumentach informacji, są informacją publiczną. Dopiero po takim rozróżnieniu, powinna zostać udostępniona informacja publiczna, ale jej treść a nie postać. W konsekwencji, Sąd uznał, że organ popadł w bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. z dnia [...] stycznia 2016 r. Sąd wskazał także, że § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 maja 2015 r. w sprawie Krajowej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach nie wprowadza odrębnego trybu dostępu do informacji publicznej. Precyzuje on bowiem jedynie treści, jakie winny być ujawnione w Biuletynie Informacji Publicznej a informacje ujawnione w Biuletynie Informacji Publicznej danego organu, nie muszą i z reguły nie wyczerpują całego zakresu informacji publicznej jaką posiada dany organ w związku ze swym działaniem w sferze publicznej. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosło Stowarzyszenie S., domagając się zmiany zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenia, że podmiot zobowiązany pozostawał w bezczynności w zakresie zrealizowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2016 r., ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W ocenie skarżącego Stowarzyszenia wyrok Sądu I instancji wydany został bowiem z naruszeniem następujących przepisów prawa materialnego: - art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, poprzez naruszenie tego prawa w części dotyczącej prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, poprzez zaniechanie przez WSA ustalenia spełnienia w niniejszej sprawie zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. czy złożony przez skarżącego wniosek dotyczył udostępnienia informacji publicznej; - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i nadmierne ograniczenie tego prawa, poprzez brak jednoznacznego stwierdzenia przez WSA w Warszawie, że w niniejszej sprawie został spełniony zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. ustalenia czy wniosek dotyczył udostępnienia informacji publicznej; - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że konstytucyjne prawo do informacji o działalności organów władz publicznych i osób pełniących funkcje publiczne obejmuje także uzyskiwanie informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że informacje, objęte przedmiotem wniosku mogą stanowić dokumenty prywatne oraz przyjęciu, że dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej; - art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez dopuszczenie możliwości ograniczenia prawa do informacji niewynikającego z tego przepisu; - art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez brak jednoznacznego stwierdzenia przez WSA w Warszawie, że w niniejszej sprawie został spełniony zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. ustalenia, czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył udostępnienia informacji publicznej; - art 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że informacje publiczne, objęte wnioskiem Stowarzyszenia, mogą stanowić dokumenty prywatne oraz uznaniu, że dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej. Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżące Stowarzyszenie stwierdziło, że Sąd I instancji, choć uwzględnił wniesioną skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia dokumentów złożonych przez kandydatów zakwalifikowanych do lokalnych komisji etycznych, to jednak nie przesądził, czy informacje te stanowią informację publiczną, których dostępność może podlegać ewentualnemu ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustalenie zaś charakteru żądanej informacji jest niezbędne do prawidłowego rozpatrzenia sprawy. Bez takiego ustalenia nie może być wydany ani wyrok uwzględniający skargę na bezczynność, ani też oddalający skargę na bezczynność. Uchybienie Sądu w tym przedmiocie miało zaś istotne znaczenie, bowiem doprowadziło do naruszenia prawa skarżącego do Sądu w zakresie prawa do sprawiedliwego rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną w granicach jej podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej z uwagi na jego niewłaściwe zastosowanie. Wyrok Sądu I instancji wydany został na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zgodnie z którym Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Do wydania wyroku na podstawie powołanego art. 149 § 1 potrzebne jest zatem stwierdzenie przez orzekający sąd, że organ administracji pozostaje w bezczynności. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. (zob. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Bezczynność organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej, występuje zaś wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żądanych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 1996 r., s. 62 – 63). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażając się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania, albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 13). Z powyższego wynika, że o bezczynności organu rozpatrującego wniosek o udzielenie informacji publicznej można mówić wyłącznie gdy wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Oznacza to, że w grę wchodzi zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej, a dysponent informacji pozostaje w zwłoce (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2242/16, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero zatem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej i jednocześnie żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Sąd I instancji, wydając wyrok na podstawie powołanego art. 149 § 1 p.p.s.a., a tym samym potwierdzając bezczynność Krajowej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach w rozpoznaniu złożonego przez skarżące Stowarzyszenie wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r., nie stwierdził jednakże, że żądana w tym wniosku informacja w postaci dokumentów, które zostały złożone przez kandydatów, którzy zostali zakwalifikowani do lokalnych komisji etycznych (kadencja 2015 – 2901) stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd, w uzasadnieniu wydanego wyroku, stwierdził bowiem jedynie, że treści oznaczone we wniosku skarżącego można zakwalifikować jako informację publiczną, przy czym wskazał, że to organ powinien był ustalić i wyszczególnić, jakie dokumenty zostały złożone przez kandydatów, którzy zostali zakwalifikowani do lokalnych komisji etycznych, a następnie powinien dokonać analizy tych dokumentów pod względem umiejscowienia w nich informacji o charakterze publicznym. Sąd stwierdził jednocześnie, że brak tych ustaleń uniemożliwił mu weryfikację poprawności działania organu. W tej sytuacji stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie do załatwienia złożonego przez skarżącego wniosku w sposób oczywisty narusza art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Uwzględnienie skargi na bezczynność możliwe jest bowiem jedynie w sprawie dotyczącej informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Jeżeli natomiast wniosek nie dotyczy takiej informacji, organ nie może dopuścić się bezczynności. Nie ulega przy tym wątpliwości, że ocena we wskazanym powyżej zakresie należała do Sądu. Brak dokonania przez Sąd kwalifikacji żądanych przez skarżące Stowarzyszenie informacji w kontekście art. 1 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej uniemożliwiał temu Sądowi stwierdzenie bezczynności Krajowej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach w rozpoznaniu złożonego wniosku i wydanie wyroku na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Co więcej, w takiej sytuacji nie jest zrozumiałe, w jaki sposób organ powinien wykonać ten wyrok. W wypadku bowiem uwzględnienie skargi na bezczynność organ powinien w wyznaczonym przez sąd terminie udostępnić żądaną informację w drodze czynności materialno-technicznej albo też wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym stanie sprawy nie jest zaś możliwe dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kwalifikacji złożonego przez skarżące Stowarzyszenie wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r., a tym samym stwierdzenie, czy żądane informacje stanowią informację publiczną. Z uwagi na powyższe NSA nie mógł odnieść się do podstaw kasacyjnych, które odnoszą się do tego żądania. Z powołanych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien dokonać oceny czy złożony przez skarżące Stowarzyszenie wniosek dotyczy informacji publicznej, o której stanowi art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym celu należy odnieść się do przepisów regulujących sposób powoływania członków lokalnych komisji etycznych zawartych ustawie z dnia 15 stycznia 2015 r. o ochronie zwierząt wykorzystywanych do celów naukowych lub edukacyjnych oraz rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 maja 2015 r. w sprawie Krajowej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach oraz lokalnych komisji etycznych do spraw doświadczeń na zwierzętach.