I GSK 160/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2139/16 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wstępnego uznania spółki w grupie producentów owoców i warzyw, i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania za lata 2010-2014 oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 czerwca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2139/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Spółki A na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] stycznia 2016 r., w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z [...] grudnia 2009 r. w sprawie wstępnego uznania strony za grupę producentów dla grupy produktów owoce i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania na lata 2010 – 2014. W motywach rozstrzygnięcia Sąd podał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Zgodnie z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy jeszcze przed wszczęciem postępowania nie istniał lub w toku postępowania odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, zdefiniowanych w art. 1 pkt 1 k.p.a. Jednym z tych elementów jest istnienie właściwości organu do rozpoznania sprawy. W sprawie w dacie wszczęcia przez organ postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z [...] grudnia 2009 r., w sprawie wstępnego uznania strony za grupę producentów dla grupy produktów owoce i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania na lata 2010 – 2014, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie miał już kompetencji ustawowej do rozstrzygnięcia tej sprawy administracyjnej, bowiem 3 października 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz.1419, dalej: ustawa zmieniająca), która zmieniła treść art. 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu m.in. w ten sposób, że postępowania w sprawach wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw przeniosła z kompetencji marszałków województwa do kompetencji dyrektorów oddziałów terenowych Agencji Rynku Rolnego. W przepisach przejściowych ustawy zmieniającej wskazano, że w przypadku, gdy decyzja w sprawach wskazanych w art. 11 tej ustawy została wydana na podstawie przepisów dotychczasowych, do stwierdzenia nieważności decyzji - właściwy jest Prezes Agencji Rynku Rolnego, przy czym jeżeli decyzja została wydana przez ministra właściwego do spraw rynków rolnych, właściwy jest ten minister. Stwierdzenie przez organ braku właściwości do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji oznacza, że organ ten nie ma podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy i rozstrzygnięcia o jej istocie. Zatem w ocenie Sądu chybiony jest zarzut strony co do braku ustalenia przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czy zaistniały przesłanki faktyczne i prawne do stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z [...] grudnia 2009 r. Ponieważ załatwienie tej sprawy już w dacie jej wszczęcia nie należało do właściwości Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie mógł on jej rozstrzygać co do jej istoty, a takim rozstrzygnięciem byłoby stwierdzenie o braku przesłanek materialnoprawnych do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Skoro postępowanie w tej sprawie nie mogło być prowadzone przez MRiRW, a pomimo tego zostało wszczęte, podlega ono obligatoryjnemu umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowe. Spółka złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 105 § 1 w zw. z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy i uznaniu za właściwą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 16 maja 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania z uwagi na brak właściwości rzeczowej organu do prowadzenia postępowania, w sytuacji gdy w warunkach przedmiotowej sprawy, wobec równoległego wystąpienia dwóch przesłanek do umorzenia postępowania w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a., organ winien był umorzyć przedmiotowe postępowanie również w oparciu o stwierdzenie braku podstaw faktycznych i prawnych do orzeczenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z [...] grudnia 2009 r. w sprawie wstępnego uznania strony za grupę producentów dla grupy produktów owoce i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania na lata 2010-2014. Organ w piśmie procesowym wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutem skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. – przedstawienie motywów rozstrzygnięcia, w odniesieniu do tego zarzutu. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem strony istniała podstawa do umorzenia postępowania nie tylko ze względu na brak właściwości rzeczowej organu, ale również z uwagi brak podstaw faktycznych i prawnych do orzeczenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z [...] grudnia 2009 r. w sprawie wstępnego uznania strony za grupę producentów dla grupy producentów owoców i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania na lata 2010 – 2014. Rozpoznając ten zarzut wypada w pierwszej kolejności wskazać, że autor skargi kasacyjnej de facto nie kwestionuje podjętego przez organ rozstrzygnięcia, a jedynie uważa, że wystąpiły dwie niezależne przesłanki umorzenia postępowanie, tj. organ nie był właściwy rzeczowo do prowadzenia tego postępowania oraz że w decyzji poddanej kontroli nie wystąpiły wady, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa). Stosownie do art. 158 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może zakończyć się wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji, odmawiającej stwierdzenie nieważności decyzji, stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa albo wydaniem decyzji umarzającej postępowanie. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji, bo w istocie taką decyzję ma na myśli wnosząca skargę kasacyjną odwołując się do meritum sprawy, następuje, jeżeli w wyniku postępowania organ nie stwierdzi istnienia żadnej z nadzwyczajnych wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W stanie sprawy organ, po stwierdzeniu braku właściwości rzeczowej do orzekania w sprawie, umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego, z czym należy się zgodzić. Brak właściwości rzeczowej po stronie organu nie pozwalał na kontynuowanie tego postępowania i prowadzenie rozważań na okoliczność wystąpienia (lub nie) przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie przez niewłaściwy rzeczowo organ decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty stanowiłoby rażące naruszenie prawa, skutkujące w rezultacie stwierdzeniem nieważności tej decyzji. Wkroczenie przez organ w zakres właściwości (rzeczowej, miejscowej) określony dla innego organu administracji publicznej stanowi kwalifikowane naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Z powyższych względów właściwym było więc umorzenie przez organ wszczętego z urzędu postępowania. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter pierwotny (a więc istnieć od samego początku) lub następczy (a więc pojawić się w toku postępowania) i może dotyczyć podmiotowej lub przedmiotowej strony postępowania. Do umorzenia postępowania może dojść również w sytuacji, gdy z innych oczywistych powodów postępowanie nie mogło być wszczęte, a pomimo to, do takiego wszczęcia dochodzi, tak jak miało to miejsce w tej sprawie. Nowelą z 10 lipca 2015 r. została zmieniona ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1419). Zgodnie z art. 22 tej ustawy, ustawa zmieniająca weszła w życie z dniem 3 października 2015 r., a więc przed wszczęciem niniejszego postępowania (6 października 2015 r.). W myśl art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, w przypadku gdy decyzja w sprawach wskazanych w art. 11 została wydana na podstawie przepisów dotychczasowych, to do stwierdzenia nieważności decyzji właściwy jest Prezes Agencji Rynku Rolnego, przy czym jeżeli decyzja została wydana przez ministra właściwego do spraw rynków rolnych, właściwy jest ten minister. Sprawami, o których mowa art. 11 powołanej ustawy są m.in. sprawy wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw (pkt 1). Zatem, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji. Ze względu na wejście w życie przepisów zmieniających zakres działalności organów Minister, stosownie do art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej, nie był właściwy do podjęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej wcześniej decyzji Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą legalizmu organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że są one zobowiązane do przestrzegania z urzędu swojej właściwości (rzeczowej, miejscowej) w całym toku postępowania administracyjnego (art. 19 k.p.a.). Na marginesie powyższych rozważań wypada dodatkowo zauważyć, że organ nie miał podstaw prawnych do załatwienia sprawy w inny sposób. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mógł przekazać sprawy do załatwienia właściwemu organowi (por. art. 65 k.p.a.), ze względu na wadliwe jego wszczęcie, z naruszeniem właściwości rzeczowej. Z przyczyn oczywistych organ nie mógł też wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a k.p.a., skoro sam wszczął postępowanie. Odnosząc się natomiast do argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej dotyczącej meritum sprawy (wstępnego uznania spółki za grupę producentów owoców) wypada wskazać, że wykracza ona poza przedmiot postępowania, a co za tym idzie nie mogła mieć wpływu na wynik tego postępowania. W decyzji umarzającej postępowanie w sprawie nie rozstrzyga się bowiem o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Podsumowując, zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za pozbawiony podstaw prawnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.