II OSK 2433/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 5 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Go 169/17 w sprawie ze skargi K.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. na rzecz K.G. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Go 169/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. po rozpoznaniu skargi K.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] 2016r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] 2016r. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. odmówił K.G. ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn. Rozbudowa istniejącego gospodarstwa rolnego o budynek tuczarni trzody chlewnej na terenie nieruchomości nr [...] w miejscowości O. Burmistrz uznał, że wbrew treści przedłożonego raportu planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływała na zabytki, naruszając przy tym ruralistyczny układ wsi O. Zatem organ, kierując się zawartym w art. 62 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm. dalej: u.i.o.ś.") obowiązkiem oceny wpływu inwestycji na zabytki, a także obowiązkami wynikającymi z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 4 pkt 2 i 3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit b) - zgodnie opinią Lubuskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - odmówił zgody na ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji Odwołanie od powyższej decyzji złożył K.G., który wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, wskazując przy tym, że jedyny obowiązek jaki winien spełnić inwestor na tym etapie postępowania to dokonanie w raporcie opisu istniejących w sąsiedztwie lub w bezpośrednim zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia zabytków chronionych na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz uzasadnienia proponowanego przez wnioskodawcę wariantu. Strona dokonała stosownych zapisów w raporcie, a organ nigdy ich nie kwestionował w tym zakresie. Zwrócił również uwagę, że żaden przepis ustawy nie upoważnia wojewódzkiego konserwatora zabytków do wydawania opinii w toku postępowania dotyczącego ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Decyzją z dnia [...] 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 - dalej jako k.p.a.) orzekło o utrzymaniu w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że żadna z opinii wydanych w toku postępowania nie badała prawidłowości podanych w raporcie informacji na temat oddziaływania inwestycji na zabytki, z kolei Lubuski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Zielonej Górze, po zapoznaniu się z dokumentacją sprawy, w tym w szczególności z treścią raportu podważył prawdziwość zawartych w nim ustaleń w zakresie oddziaływania inwestycji na zabytki, wskazując, iż planowana inwestycja nie została podporządkowana zasadom ochrony zabytkowych układów ruralistycznych z uwagi na bardzo duże planowane gabaryty budynku inwentarskiego w stosunku do historycznych obiektów gospodarczych zlokalizowanych na terenie wsi. Inwestycja miałaby negatywny wpływ na zabytkowy układ ruralistyczny, a także wpłynęłaby niekorzystnie na ekspozycję zabytkowego zespołu zabudowy dworskiej i kościoła, Kolegium zwróciło również uwagę, iż pozytywne uzgodnienia ze strony organów współdziałających (RDOŚ, PPIS) nie są wiążące dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. rozpoznając skargę wniesioną przez K.G. na powyższą decyzję uznał, że jest ona zasadna. Sąd zwrócił uwagę, że przesłankami wydania odmownej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mogą być : niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, odmowa uzgodnienia warunków realizacji przez organy uzgadniające, brak zgody inwestora na realizację przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez organ, inny niż zawarty we wniosku, nadto wykazanie w raporcie oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia negatywnego jego wpływu na obszar Natura 2000, oraz niezgodność z przepisami szczególnymi. Z kolei uzgodnienie z konserwatorem zabytków dotyczące realizacji przedsięwzięcia w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków dokonywane jest na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy (art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. dalej: "u.p.z.p."), a następnie na etapie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest jedynie etapem wstępnym dla postępowania w sprawie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji i sprowadza się do ustalenia, czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska. Brak więc jest podstaw w ocenie Sądu do uwzględnienia zgłoszonych zastrzeżeń przez konserwatora zabytków i w oparciu o nie odmówienia wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd zwrócił również uwagę, że nie podważono w sposób skuteczny ustaleń raportu. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze zaskrzyło powyższy wyrok w całości zarzucając: I. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 62 ust. 1 lit. c oraz art. 80 ust 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 4 ust. 2 i 3, art. 6 ust 1 pkt 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że zgłoszone przez Lubuskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Zielonej Górze zastrzeżenia nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej, podczas gdy organ przeprowadzając ocenę oddziaływania na środowisko w trybie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ma obowiązek analizować i ocenić bezpośredni i pośredni wpływ przedsięwzięcia na zabytki i w razie stwierdzenia zagrożenia odmówić zgody na ustalenie środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś. przez jego niezastosowanie i uznanie, że decyzja odmawiająca ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia wydana została wyłącznie w oparciu o stanowisko konserwatora zabytków, podczas gdy z treści decyzji wynika, że organ brał również pod uwagę wynik postępowania z udziałem społeczeństwa, które to kategorycznie sprzeciwiło się inwestycji, a fakt ten stanowił negatywną przesłankę wydania decyzji odmownej. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.G. wniósł o jej oddalenie, kwestionując zasadności podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Wobec braku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania przyjąć należy, że skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje ustalonych w sprawie okoliczności stanu faktycznego. Zatem nie jest kwestionowany fakt, że zarówno organ uzgadniający (RDOŚ), jak i biegły oceniający na zlecenie organu przedłożony przez inwestora raport oddziaływania na środowisko, nie stwierdzili nieprawidłowości w zakresie kwestionowanym przez skarżącego kasacyjnie. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 62 ust. 1 lit. c oraz art. 80 ust 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 4 ust. 2 i 3, art. 6 ust 1 pkt 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Powołany art. 62 ust. 1 lit. c u.i.o.ś. reguluje kwestię oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach której określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na zabytki. Z kolei art. 80 ust. 1 w pkt 1-4 u.i.o.ś. określa co organ powinien wziąć pod uwagę przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskazuje, że układ ruralistyczny podlega ochronie i opiece bez względu na stan jego zachowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu powołane normy dają podstawę do tego, aby w niniejszej sprawie odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wobec istniejącego zagrożenia dla występującego na tym terenie układu ruralistycznego, co wprost ma wynikać ze stanowiska zajętego przez Lubuskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Zielonej Górze. Z takim poglądem nie sposób się zgodzić, bowiem jak wynika z treści art. 80 ust. 1 pkt 1-4 u.i.o.ś. jeżeli w sprawie była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli w sprawie zostało przeprowadzone. Zatem nie przewiduje się w takim przypadku zasięgania opinii konserwatora zabytków. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji podstawą do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 81 ust. 1-3 u.i.o.ś. może być: niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, odmowa uzgodnienia warunków przez organ uzgadniający, brak zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie, wykazanie, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami. W sytuacji gdy żadna z wymienionych okoliczności nie zachodzi organ jest zobowiązany do określenia środowiskowych uwarunkowań. W rozpoznawanej sprawie, organy nie wykazały istnienia jednej z wymienionych powyżej przesłanek, wskazując jedynie, na możliwość negatywnego oddziaływania inwestycji na występujący na tym terenie układ ruralistyczny. Przy czym należy zauważyć, że z treści pisma Lubuskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Zielonej Górze wynika jedynie, że gabaryty planowanej inwestycji mogą wywołać taki negatywny wpływ, a nie sama inwestycja. Zatem rolą organów było takie określenie środowiskowych uwarunkowań, aby zapewnić należytą ochronę wskazanych wartości zabytkowych, a nie odmawiać wydania decyzji w oparciu o stanowisko konserwatora zabytków. Zwrócić należy również uwagę, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia nie jest decyzją uznaniową, ma natomiast charakter związany, co oznacza że odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w ustawie. Organ właściwy do wydania tej decyzji winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i wydać decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania określone przepisami ustawy. Rację ma również Sąd I instancji, że art. 80 ust. 1 u.i.o.ś. nie wskazuje stanowiska konserwatora zabytków jako jednego z elementów, które powinien wziąć pod uwagę organ przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zatem pismo konserwatora zabytków należało potraktować jak każdy inny dowód w sprawie i dokonać jego oceny w świetle informacji zawartych w tym zakresie w przedłożonym przez stronę i ocenionym przez RDOŚ oraz biegłego raporcie. Organ takiej oceny nie dokonał stwierdzając, że skoro w ocenie konserwatora zabytków istnieje zagrożenie dla wartości chronionych przepisami ustawy o ochroni zabytków i opiece nad zabytkami, to należy odmówić uzgodnienia dla środowiskowych uwarunkowań. Takie działanie organu nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach u.i.o.ś., bowiem jeżeli organ uznał, że w tym zakresie raport nie zawierał pełnej oceny, powinien był wezwać inwestora do uzupełnienia raportu, a nie odmawiać wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nadto wspieranie się w sprawie jednostkowymi opiniami, uwypuklającymi mankamenty raportu nie są wystarczające do podważenia wiarygodności analiz i ocen zawartych w raporcie w sytuacji, gdy ich prawidłowość została pozytywnie zweryfikowana przez organy współdziałające w procedurze wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, odpowiedzialne za bezpieczeństwo zdrowia i życia ludzi oraz stan środowiska ( por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3064/12 dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwrócić należy również uwagę, że wprawdzie pozytywne uzgodnienia ze strony organów współdziałających (RDOŚ, PPIS) nie są wiążące dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia i nie obligują organu do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji, gdy organ z uzasadnionych przyczyn nie akceptuje któregokolwiek z istotnych ustaleń lub warunków określonych w postanowieniu organu uzgadniającego. Jednakże organ wydając decyzję odmowną powinien wykazać wadliwość zajętych pozytywnych stanowisk (opinii, uzgodnień), co wymaga merytorycznego odniesienia się do treści tych dokumentów ( por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2016r. sygn. akt II OSK 339/15, LEX nr 2102273), czego w niniejszej sprawie organ nie uczynił. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 80 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś. zgodnie z którym jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Przy czym wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej konsultacje społeczne nie stanowią przewidzianej w ustawie formy udziału społeczeństwa, które zostały określone w Rozdziale 2 ustawy, a którymi są: podanie do publicznej wiadomości informacji wskazanych w art. 33 ust.1 pkt 1-5; uwagi i wnioski składane w określonej w art. 34 pkt 1-3 formie oraz z zachowaniem terminu o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 7; jak również rozprawa administracyjna. Brak zgody społeczności lokalnej nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, potwierdza to jak już wyżej wskazano również brzmienie art. 81 ust. 1 i 2 u.i.o.ś. Przepisy powołanej ustawy nakazują jedynie zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag i wniosków, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia. W treści uzasadnienia decyzji organy I i II instancji powoływały się na zgłaszane protesty mieszkańców i zasadę przezorności. Wskazać jednak należy, że celem postępowania, w którym wydaje się decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach jest możliwie najlepsze zabezpieczenie środowiska przed negatywnym oddziaływaniem inwestycji a nie jej zablokowanie (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1620/12, dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.