II OSK 62/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 477/17 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz Z. K. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w pozostałej części. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 477/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalił skargę Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prowadził postępowanie w sprawie remontu i przebudowy budynku inwentarskiego posadowionego na działkach o nr ewid. [...] w L., gm. O. Decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], organ powiatowy, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane stwierdził brak podstaw do wydania: 1) w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego; 2) w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2, nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podejmując powyższe rozstrzygnięcie organ uznał, opierając się na przedstawionej przez inwestora w dniu 4 sierpnia 2016 r. opinii technicznej, że samowolne roboty budowlane dotyczące remontu i przebudowy budynku inwentarskiego posadowionego na działkach nr [...] i [...] zostały wykonane prawidłowo i nie zachodzi potrzeba dalszej ingerencji organu nadzoru budowlanego. Odwołanie od tej decyzji złożył Z. K. podnosząc, że prowadzone roboty na zabytkowym obiekcie były i są samowolą budowlaną realizowaną na działce nr [...] własności inwestora oraz na działce nr [...] własności Skarbu Państwa, do której inwestor nie ma tytułu prawnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, uchylił decyzję organu powiatowego z dnia [...] września 2016 r. w całości i jednocześnie nakazał J.J. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z remontem i przebudową budynku inwentarskiego. Organ odwoławczy, podobnie jak organ pierwszej instancji oparł się na sporządzonej opinii technicznej, z której wynika, że wykonane dotychczas roboty budowlane w budynku inwentarskim są zgodne ze sztuką budowlaną oraz warunkami technicznymi wykonania i odbioru robót. Wymienione elementy wykonane zostały z nowych materiałów posiadających dokumenty dopuszczające do powszechnego stosowania w budownictwie. Roboty budowlane przyczyniły się do poprawy ogólnego stanu technicznego budynku oraz jego zabezpieczenia przed dalszą degradacją. W ocenie organu II instancji, okoliczności te powodują, że brak jest podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, albo decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji może dotyczyć robót budowlanych zakończonych. Natomiast w ustalonym stanie faktycznym zasadnym jest nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych. Taka decyzja powoduje zalegalizowanie dotychczasowych robót, jako wykonanych zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Natomiast rozpoczęte roboty budowlane nie mogą być dalej kontynuowane w warunkach samowoli budowlanej. Wydany nakaz nie przesądza o tym, że inwestor nie będzie mógł wykonywać żadnych robót budowlanych, jednak tych które rozpoczął, nie może dokończyć bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Powyższe ustalenia uzasadniają zatem uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i wydanie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku posiadania przez inwestora tytułu prawnego do działki nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa, organ wyjaśnił, że postępowanie dotyczy robót budowlanych wykonanych w budynku inwentarskim, polegających na remoncie i przebudowie. W wyniku wykonanych robót budowlanych nie zmieniły się charakterystyczne parametry budynku, takie jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Podczas wykonanych robót, usytuowanie budynku będącego pozostałością z zespołu folwarcznego z drugiej połowy XIX wieku, nie uległo zmianie. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył Z.K. wnosząc o nakazanie J. J. zaniechania dalszych robót budowlanych związanych z remontem i przebudową budynku inwentarskiego posadowionego na działce nr [...] i nakazanie rozbiórki tej części budynku, która posadowiona jest na działce nr [...]. Podkreślił, że decyzja ta nie wyeliminowała samowoli budowlanej tej części budynku, która usytuowana została na działce Skarbu Państwa nr [...]. Skarżący wskazał, że działka ta stanowi drogę publiczną, którą dojeżdża do swoich nieruchomości rolnych i posadowionych na niej budynków. Zlokalizowanie części obiektu na tej działce uniemożliwia mu bezpieczne dojechanie do jego gruntów i zabudowań. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji. W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, odnośnie kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako remont i przebudowę. Dodał, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że przy wskazanej kwalifikacji opisanych robót i obowiązku uzyskania odpowiednio zgody organu architektoniczno-budowlanego w postaci pozwolenia na budowę (przebudowa) oraz dokonania temu organowi zgłoszenia (remont), inwestor wymogów tych nie spełnił. Wiąże się to jednak z odpowiednim zastosowaniem art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, przewidujących w takim przypadku możliwość zastosowania trybu legalizacyjnego, pozwalającego doprowadzić roboty budowlane do stanu zgodności z prawem. Zastrzegł jednakże, że w sytuacji, gdy organ stwierdza, że roboty budowlane wykonane do dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu są prawidłowe, zgodne ze sztuką budowlaną, nie zachodzi potrzeba ingerencji w postaci nałożenia określonych obowiązków celem doprowadzenia tych robót do stanu zgodności z prawem. W okolicznościach sprawy, w ocenie Sądu I instancji, taka sytuacja zachodziła, gdyż jak wynika chociażby z przedłożonej przez inwestora opinii technicznej z dnia 3 sierpnia 2016 r., roboty budowlane obejmujące wykonanie izolacji przeciwwilgociowej ścian fundamentowych, remont wanien gnojowicowych, wymianę tynków, rusztów betonowych i podsufitki izolującej, zmianę wymiarów otworów okiennych i drzwiowych bądź ich likwidację, wymianę stolarki okiennej i drzwiowej, remont części socjalnej, przemurowanie ściany kotłowni i kominów oraz wymianę wewnętrznych instalacji sanitarnych i elektrycznych, wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną oraz warunkami technicznymi wykonania i odbioru robót. Wymienione elementy robót zostały wykonane z nowych materiałów posiadających atesty i certyfikaty dopuszczające do powszechnego stosowania w budownictwie. Wszystkie wykonane roboty przyczyniły się korzystnie do poprawy ogólnego stanu technicznego budynku oraz jego zabezpieczenia przed dalszą dewastacją. Sąd wojewódzki wskazał również, że wbrew twierdzeniom skarżącego Z. K. nie zaistniały żadne przesłanki do zobowiązania J. J. do rozbiórki przebudowanej części budynku inwentarskiego, zlokalizowanego na stanowiącej własność Skarbu Państwa działce nr [...] (wg informacji z ewidencji gruntów jest to droga, zaś działka pozostaje w użytkowaniu Gminy [...]). Podniósł przy tym, że ta część budynku istniała już w czasie, kiedy właścicielem obiektu na działce nr [...] był A. B. (2004 – 2012) i najprawdopodobniej pochodzi z dużo wcześniejszego okresu funkcjonowania tam PGR, kiedy to została dobudowana do wykorzystywanego do produkcji zwierzęcej budynku głównego (jak ustalono w toku postępowania, A. B. działkę nr [...] nabył od Agencji Nieruchomości Rolnych, która w piśmie z dnia 8 lipca 2016 r. oświadczyła, że nie posiada dokumentacji technicznej budynku). Data powstania budynku na działce SP nr [...] pozostaje jednak bez znaczenia dla prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia, skoro w sposób nie budzący wątpliwości ustalono, że J. J. nie jest jego właścicielem i to nie on go wybudował. Skoro formalnie jego właścicielem pozostaje Skarb Państwa, to mimo funkcjonalnego związku z budynkiem głównym na działce nr [...], gdyby nawet z jakichkolwiek względów nie mogło dojść do zalegalizowania na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane wykonanych w nim przez J. J. robót, w ramach usunięcia ich skutków i tak nie mógłby zostać on zobowiązany do rozbiórki tej części obiektu jako nie stanowiącej jego własności, lecz najwyżej przywrócenia jej stanu poprzedniego. Jej samowolny remont i przebudowa nie mogą więc stanowić samoistnej przyczyny prowadzącej do nakazania rozbiórki, a tym samym podstawy do wywodzenia przez skarżącego rażącego naruszenia art. 48 ust. 1 i art. 51 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z faktu nałożenia na inwestora obowiązku zaniechania dalszych robót budowlanych. Ponadto, Sąd I instancji podkreślił, że trafnie wskazano w treści zaskarżonej decyzji, ich dokończenie robót nie może nastąpić bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (w zależności od rodzaju robót, jakie miałyby być jeszcze wykonane). To zaś zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane wiąże się z wymogiem złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w okolicznościach sprawy i w świetle dążeń skarżącego jawi się jako szczególnie istotne względem stanowiącej własność Skarbu Państwa działki nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie skargi i zmianę zaskarżonego wyroku, przez nakazanie inwestorowi rozbiórki części dobudowanego obiektu inwentarskiego położonego na działce nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: a) art. 183 § 2 pkt 4, art. 16 § 1 i art. 62 pkt 2 p.p.s.a., przez rozpoznanie sprawy w składzie sądu orzekającego sprzecznym z przepisami prawa co powoduje nieważność postępowania, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. § 17 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a., przez oddalenie skargi, choć zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na niewyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, 2. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.: a) art. 48 ust. 1 i art. 51 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, przez ich niezasadne niezastosowanie w sytuacji gdy wykonane przez J. J. samowolnie roboty budowlane powinny skutkować nakazaniem wyburzenia obiektu, w którym zostały zrealizowane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że z sentencji wyroku wynika, że został on wydany po przeprowadzeniu rozprawy przez Sąd w składzie SWSA Maciej Kobak, Joanna Zdrzałka i Piotr Godlewski. Tymczasem w rzeczywistości na rozprawie w dniu 28 czerwca 2017 r. w składzie Sądu rozpoznającego sprawę nie zasiadała kobieta. Fakt ten stwierdził uczestniczący w rozprawie skarżący i towarzyszące mu osoby. Oznacza to, że skład rozpoznający sprawę nie był tożsamy ze składem wskazanym w sentencji wyroku. Podkreślił, że skład orzekający wyznaczony do rozpoznania sprawy nie powinien ulec zmianie z wyjątkiem przyczyn losowych lub prawnych. Przyczyny takie nie zostały odnotowane w protokole rozprawy. Skarżący wskazał, że z protokołu rozprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w dniu 28 czerwca 2017 r. rozpoznał sprawę w składzie dwuosobowym: SWSA Maciej Kobak i Piotr Godlewski. Rozprawę rozpoczęto o godzinie 12.20 a zakończono o 12.40. Wyrok został wydany bezpośrednio po naradzie. Oznacza to, że wyrok został wydany w składzie sprzecznym z ustawą. Taka sytuacja, w ocenie strony, skutkuje nieważnością postępowania i już z tego powodu zaskarżony wyrok powinien zostać uchylony. Skarżący kasacyjnie zarzucił nadto Sądowi wojewódzkiemu, że przy rozstrzygnięciu sprawy oparł się głównie na opinii technicznej. W swoich rozważaniach pominął fakt, że inwestor nie miał tytułu prawnego do tej części obiektu, który był dobudówką do głównego obiektu inwentarskiego, gdyż obiekt ten jest własnością Skarbu Państwa. Powyższe skutkuje, że Sąd legalizuje samowolę budowlaną. Dobudówka powinna zostać rozebrana jako obiekt znacznie ograniczający dojazd do zabudowań i nieruchomości rolnych. W piśmie z dnia 10 listopada 2017 r. J. J., w odpowiedzi na zarzut strony skarżącej, że na rozprawie było tylko dwóch sędziów, wskazał, że był osobiście na tej rozprawie i doskonale pamięta, iż "było troje sędziów: dwóch sędziów i sędzina". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności postępowania wymienione zostały w § 2 powyższego artykułu i brane są przez Naczelny Sąd Administracyjny pod uwagę z urzędu, bez względu na to czy skarga kasacyjna zawiera zarzuty w tym względzie, czy też nie. Analiza akt rozpatrywanej sprawy ujawniła, że wydanie zaskarżonego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nastąpiło, jak słusznie także wskazał skarżący kasacyjnie, w warunkach nieważności postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie doszło do naruszenia art. 183 § 2 pkt 4 ab initio p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, nieważność postępowania zachodzi, jeżeli skład sądu był sprzeczny z przepisami prawa. Zgodnie z art. 136 p.p.s.a. wyrok może być wydany jedynie przez sędziów, przed którymi odbyła się rozprawa poprzedzająca bezpośrednio wydanie wyroku. W doktrynie przyjmuje się, że naruszenie ww. przepisu prowadzi do nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) – zob. Jagielska/Jagielski/Stankiewicz w: Hauser, Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, str. 137. Stosownie do art. 100 § 1 p.p.s.a. z przebiegu posiedzenia jawnego protokolant pod kierunkiem przewodniczącego spisuje protokół. Protokół powinien zawierać m.in. imiona i nazwiska sędziów (art. 101 § 1 p.p.s.a.). Jak wynika z sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 czerwca 2017 r. został on wydany przez Sąd w składzie następującym: sędzia WSA Maciej Kobak, sędzia WSA Joanna Zdrzałka, sędzia WSA Piotr Godlewski. Z protokołu rozprawy z dnia 28 czerwca 2017 r. wynika, że w posiedzeniu jawnym uczestniczyli sędziowie w składzie: sędzia WSA Maciej Kobak (wskazany dwukrotnie), sędzia WSA Piotr Godlewski. Wprawdzie uczestnik postępowania J. J. twierdzi, że w rozprawie brało udział "troje sędziów: dwóch sędziów i sędzina", jednakże powyższego z całą pewnością nie można stwierdzić. W niniejszym przypadku mamy do czynienia z dwiema odmiennymi wersjami przebiegu posiedzenia, wskazaną przez skarżącego kasacyjnie oraz przez uczestnika postępowania. W związku z powyższym należy przy rozpatrywaniu sprawy oprzeć się na dokumencie urzędowym jakim jest protokół z rozprawy. Ten zaś, jak wyżej wskazano, nie daje jednoznacznej odpowiedzi, w zakresie ustalenia składu osobowego Sądu rozpoznającego w dniu 28 czerwca 2017 r. sprawę ze skargi Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Protokół z rozprawy nie został we właściwym czasie i trybie sprostowany. Powyższe skutkuje stwierdzeniem, że postępowanie sądowe, w którym zapadł zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie dotknięte jest wadą nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 ab initio p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 136 p.p.s.a. Nieważność postępowania skutkuje natomiast uchyleniem zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu wojewódzkiego bez możliwości odniesienia się do meritum sprawy. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2, art. 207 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Mając na uwadze, że wyrok został uchylony ze względu na stwierdzenie nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w części obejmującej wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego (przyznano jedynie zwrot wpisu sądowego od skargi kasacyjnej).