I OSK 380/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 czerwca 2017 roku sygn. akt IV SAB/Gl 126/17 w sprawie ze skargi K. K. na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że Nadleśniczy Nadleśnictwa B. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku K. K. z dnia 2 stycznia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, która to bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie sądowe w zakresie żądania nakazania udostępnienia informacji publicznej i przyznania na rzecz K. K. sumy pieniężnej; 4. zasądza od Nadleśnictwa B. na rzecz K. K. kwotę 1020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 czerwca 2017 roku sygn. akt IV SAB/Gl 126/17 oddalił skargę K. K. na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia 20 marca 2017 roku K. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa B. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 2 stycznia 2017 roku o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie liczby wniosków o dostęp do informacji publicznej skierowanych do tego organu w poszczególnych latach w okresie 2014-2016. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że na swój wniosek - złożony za pośrednictwem poczty elektronicznej - do chwili wniesienia skargi nie uzyskał żadnej odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że po otrzymaniu odpisu skargi udostępnił skarżącemu żądaną informację publiczną w dniu 28 marca 2017 roku, wobec czego skarga jest bezprzedmiotowa. Podkreślił, że zwłoka w jej udzieleniu nie była zamierzona. Wynikała z przeoczenia pracownika organu spowodowanego "nietypową" porą wysłania e-maila zawierającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz umiejscowieniem go razem z treściami reklamowymi. W piśmie procesowym z dnia 13 maja 2017 r. skarżący - ze względu na udostępnienie wnioskowanej informacji - cofnął skargę w zakresie wniosku o nakazanie organowi udostępnienia tej informacji oraz przyznanie sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim a w pozostałym zakresie skargę podtrzymał. Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę. Sąd stanął na stanowisku, że nadleśniczy w świetle art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.) jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w zakresie wynikającym z jego kompetencji i uprawnień, gdyż - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i zakresem działania podmiotów, o których mowa w tym przepisie, stanowi informację publiczną. Sąd uznał także, że przedmiot wniosku skarżącego, tj. informacja na temat ilości wniosków o udostępnienie informacji publicznej, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie Sądu przedmiotowego wniosku nie można jednak rozpatrywać w oderwaniu od kompetencji i uprawnień nadleśniczego wynikających z art. 35 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 788). Ponadto należy wziąć pod uwagę, że wniosek o udzielenie informacji publicznej winien być kompletny i konkretnie wskazywać zakres informacji publicznej, której udostępnienia domaga się wnioskodawca, czego w rozpatrywanej sprawie nie określono. Pomimo braków wniosku organ udzielił żądanej informacji. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył K. K., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznanie skargi co do istoty poprzez stwierdzenie, że Nadleśniczy Nadleśnictwa B. dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1, art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 227, art. 231 i art. 233 § 1 k.p.c. poprzez wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego polegającą na uznaniu, że pomimo doręczenia do organu wiadomości e-mail zawierającej wniosek skarżącego w dniu jej nadania, względnie w dniu następnym, organ powziął wiadomość o wniosku dopiero w dniu otrzymania skargi na bezczynność; - art. 151 w związku z art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez oddalenie skargi w zakresie wniosku o stwierdzenie bezczynności, która nie miała charakteru rażącego prawa, w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej udostępnił ją z naruszeniem ustawowego terminu; - art. 151 w związku z art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w zakresie wniosku o nakazanie udostępnienia informacji publicznej i o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, podczas gdy postępowanie w tym zakresie powinno być umorzone. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w sprawie nie ma podstaw do uznania, że wiadomość e-mail zawierająca wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie została skutecznie doręczona do organu. Podniesiono, że fakt wysłania wiadomości e-mail (niekwestionowany w sprawie) rodzi domniemanie, że została doręczona i odebrana przez organ. Powołano się na wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1924/16. Konsekwencją błędnie przeprowadzonego przez Sąd I instancji postępowania dowodowego w powyższym zakresie było uznanie, że organ nie popadł w bezczynność i udzielił informacji publicznej z zachowaniem ustawowego terminu. Ponadto w ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji powinien był - z uwagi na częściowe cofnięcie skargi, które nie było kwestionowane - w odpowiednim zakresie umorzyć postępowanie, czego jednak nie uczynił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W sprawie bezsporne jest, że Nadleśniczy Nadleśnictwa B. jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana przez K. K. we wniosku z dnia 2 stycznia 2017 r. informacja w postaci liczby wniosków o dostęp do informacji publicznej skierowanych do tego organu w poszczególnych latach w okresie 2014-2016 jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016, poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Okolicznością niekwestionowaną w sprawie niniejszej jest również to, że organ w dniu 28 marca 2017 roku udzielił wnioskodawcy tej informacji. Spór pomiędzy stronami istnieje natomiast co do tego, czy organ wywiązał się z tego obowiązku w ustawowym terminie. Stosownie do treści art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W pierwszej kolejności wskazać wypada, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, w szczególności przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewidują jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych nakazuje za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail), i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Wiąże się z tym obowiązek podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej takiej konfiguracji poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej, aby zapewniony był bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań. Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania oficjalnych systemów służących do komunikacji, w tym poczty elektronicznej, nie mogą być zaś przerzucane na korzystających z tych systemów wnioskodawców. Ryzyko nieodebrania przez podmiot zobowiązany wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej tego podmiotu, obciąża ten podmiot, a nie wnioskodawcę. Z orzecznictwa wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła do adresata. Odmienne zapatrywanie sprawiłoby bowiem, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna od arbitralnej woli podmiotu zobowiązanego. Godziłoby to w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych (preambuła Konstytucji RP), jak też gwarantujące dostępność informacji publicznej - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Zaznaczyć jednak trzeba, że dla zastosowania opisanego wyżej domniemania kluczowe jest ustalenie, czy wniosek został w ogóle wysłany drogą elektroniczną. Dopiero potwierdzenie tego faktu pozwala bowiem przenieść ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, na podmiot zobowiązany, na którego adres poczty elektronicznej wniosek został skierowany (por. np. wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 61/17). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że Sąd I instancji niesłusznie oddalił skargę K. K. na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga w momencie jej wniesienia była zasadna, bowiem organ nie rozpoznał wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w ustawowym terminie. Wniosek ten został złożony za pomocą poczty elektronicznej w dniu 2 stycznia 2017 roku o godz. 23:00, o czym świadczy wydruk z poczty elektronicznej wnioskodawcy z widoczną na nim datą i godziną wysyłki, załączony do skargi. Fakt ten został też potwierdzony przez adresata wniosku w odpowiedzi na skargę. Zatem od tego momentu zaczął biec 14-dniowy termin na załatwienie wniosku. Nadleśniczy Nadleśnictwa B. nie udostępnił w tym terminie żądanej informacji publicznej, nie wydał też decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia lub o umorzeniu postępowania. Dopuścił się zatem zwłoki w załatwieniu wniosku strony, co sam przyznał w odpowiedzi na skargę. Informację udostępnił dopiero w dniu 28 marca 2017 r., po złożeniu przez wnioskodawcę skargi do WSA w Gliwicach. Niezrozumiałe jest stwierdzenie Sądu I instancji, że wniosek będący przedmiotem sprawy niniejszej jest niekompletny i nie określa w sposób konkretny zakresu żądanej informacji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek K. K. został sformułowany w sposób jednoznaczny i nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, jakiej informacji domaga się jego autor. Podkreślić trzeba, że żadnych wątpliwości w tym względzie nie miał również adresat tego wniosku, który udostępnił żądaną informację w całości bez wzywania wnioskodawcy do złożenia dodatkowych wyjaśnień w tym względzie. Zaznaczyć trzeba w tym miejscu, że nawet w razie uznania wniosku o udzielenie informacji publicznej za niekonkretny adresat tego wniosku nie może zachować się w sposób bierny, lecz jest obowiązany wezwać wnioskodawcę do skonkretyzowania żądania. Zatem powyższe nie mogłoby skutkować uznaniem skargi na bezczynność za niezasadną i jako taką podlegającą oddaleniu. Ponadto rację ma autor skargi kasacyjnej co do tego, że Sąd I instancji niesłusznie nie wziął pod uwagę częściowego cofnięcia skargi, które miało miejsce jeszcze przed wydaniem orzeczenia w sprawie. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 60 p.p.s.a. skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Takie okoliczności nie miały miejsca w sprawie, więc Sąd I instancji powinien zastosować art. 161 § 1 pkt 1 tej ustawy i umorzyć postępowanie w części, w jakiej skarżący cofnął skargę. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia: art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017, poz. 2188 ze zm.), art. 3 § 1, art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227, art. 231 oraz art. 233 § 1 kodeksu postępowania cywilnego; art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p.; a także art. 151 w zw. z art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dlatego na podstawie art. 188 p.p.s.a. NSA uchylił zaskarżony wyrok (punkt 1 wyroku) i rozpoznał skargę K. K., uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że w obecnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. polega nie tylko na zobowiązaniu go do wydania w określonym terminie aktu. Załatwienie przez organ wniosku strony w toku postępowania sądowego i związane z tym częściowe cofnięcie skargi co do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku oraz przyznania sumy pieniężnej, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku zbadania, czy bezczynność miała miejsce i jaki miała charakter tj. czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a tej ustawy) - por. np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1789/16. Odnosząc to do przedmiotowej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a powoływanej ustawy stwierdził, że Nadleśniczy Nadleśnictwa B. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku K. K. z dnia 2 stycznia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, która jak twierdzi też skarżący, nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (punkt 2 wyroku). Przy ocenie charakteru zaistniałej w sprawie bezczynności Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę to, że organ udzielił skarżącemu żądanej informacji niezwłocznie po wniesieniu skargi na bezczynność w tym względzie. Ponadto podkreślenia wymaga, że uchybienie terminowi do załatwienia wniosku strony skarżącej nie wynikało ze złej woli organu, lecz było wynikiem przeoczenia pracownika obsługującego skrzynkę e-mailową organu. Biorąc pod uwagę, że skarżący pismem z dnia 13 maja 2017 r. cofnął skargę w zakresie wniosku o nakazanie organowi udostępnienia żądanej informacji oraz przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, NSA na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie w tym zakresie (punkt 3 wyroku). O kosztach postępowania sądowego za pierwszą i drugą instancję orzeczono w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265 ze zm.). Na koszty te składają się: wpisy od skargi i skargi kasacyjnej, opłata kancelaryjna od wniosku za sporządzenie uzasadnienia wyroku oraz koszty wynagrodzenia radcy prawnego za obie instancje.