I OSK 2579/17

Dnia 25 kwietnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Go 231/17 w sprawie ze skargi B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] grudnia 2016 roku Nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje kierowcy oddala skargę kasacyjną [pic] I OSK 2579/17 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę B.M.na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z.z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje kierowcy. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Starosta Ś., na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 2017 r., poz. 128), dalej p.r.d., orzekł o skierowaniu B.M.na egzamin sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii A i B prawa jazdy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji w G. wystąpił do Starosty Powiatowego w Ś. o sprawdzenie kwalifikacji B.M.do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień, w związku z otrzymaniem w okresie od 25 września 2011 r. do 1 lipca 2012 r. łącznie 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Starosta Ś. orzekł o zatrzymaniu B.M. prawa jazdy kategorii A,B do czasu poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Organ podał następnie, że Sąd Rejonowy w Ś., wyrokiem z dnia [...] grudnia 2014 r., [...] , orzekł wobec B.M.środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 1 roku. W związku z powyższym, Starosta Ś., decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., orzekł o cofnięciu B.M. prawa jazdy kategorii A,B na okres od [...] grudnia 2014 r. do [...] grudnia 2015 r. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Starosta Ś. orzekł o przywróceniu B.M. uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kat. A i B. Organ I instancji podał, że zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. 2017, poz. 978), nie może być egzaminowana osoba, w stosunku do której wydano decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowa pojazdami lub zatrzymaniu prawa jazdy – w okresie obowiązywania tej decyzji. Z tych względów, zdaniem organu I instancji, brak było wcześniej podstaw do wydania decyzji o skierowaniu B.M.na egzamin sprawdzający kwalifikacje z uwagi na biegnący termin obowiązywania środka karnego orzeczonego przez sąd oraz wydaną w związku z tym decyzją o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] września 2016 r. B.M. zarzucił, że rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie nieobowiązującego art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z.utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wprawdzie w dniu 19 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa o kierujących pojazdami i zgodnie z art. 125 pkt 10 lit. g i pkt 13 tej ustawy uchylony został rozdział 2 i 2b oraz art. 130 p.r.d., jednakże utrata mocy tych przepisów nastąpi dopiero w dniu 1 stycznia 2017 r. (po nowelizacji – w dniu 4 czerwca 2018 r.). Z tym dniem wejdą bowiem w życie wskazane wyżej przepisy uchylające (art. 139 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami). Do tego czasu organy o Policji uprawnione są do prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, o której mowa w art. 130 p.r.d., na zasadach określonych w obowiązującym do końca 2016 r. rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. z 2012 r., poz. 488 ze zm.), dalej rozporządzenie. Po przekroczeniu dopuszczalnej liczby punktów organ Policji zawiadamia właściwego starostę, który wydaje decyzję w przedmiocie skierowania na egzamin kontrolny (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d.). Organ II instancji podał, że obowiązek skierowania na egzamin powstaje z chwilą przekroczenia przez kierującego w jednym roku 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, bez względu na liczbę wykroczeń, jakich dopuścił się kierujący. Starosta nie jest uprawniony do samodzielnego weryfikowania prawidłowości ewidencji prowadzonej przez właściwego komendanta wojewódzkiego Policji. Przepisy nie określają również terminu granicznego, w jakim powinno nastąpić skierowanie na egzamin sprawdzający kwalifikacje, a w szczególności nie uzależniają skierowania od takich okoliczności, jak: przedawnienie karalności wykroczenia lub zatarcia skazania za wykroczenie drogowe. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniósł B.M.. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) w stosunku do osób, które dopuściły się naruszeń przepisów ruchu drogowego przed dniem 1 stycznia 2017 r. i naruszenia te skutkowały przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, a w przypadku kierowców, którzy dopuścili się tych naruszeń w okresie jednego roku od wydania po raz pierwszy prawa jazdy - liczby 20 punktów, stosuje się tryb postępowania oraz skutki według stanu prawnego na dzień popełnienia naruszenia powodującego przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów. Przepis art. 130 p.r.d. stanowi, że Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d. kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. W takiej sytuacji komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy. Wniosek taki sporządza się wyłącznie na podstawie wpisów ostatecznych (§ 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia). Sąd Wojewódzki wskazał następnie, że Komendant Wojewódzki Policji w G. wystąpił z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji B.M.wobec przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Skarżący w okresie od [...] września 2011 r. do [...] lipca 2012 r. uzyskał łącznie 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Skierowanie do organu I instancji przedmiotowego wniosku dawało podstawę do wydania decyzji na podstawie w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d. Organ w tym przypadku miał obowiązek skierować skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami. Decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji wydana na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d. ma charakter związany, a zatem właściwy starosta nie ma wyboru co do możliwości skierowania lub odstąpienia od niego w przypadku złożenia wniosku przez właściwego komendanta Policji. Sąd I instancji za nieuzasadniony uznał zarzut skargi, że wydanie przez Starostę Ś. decyzji z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie przywrócenia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy kat. A i B oznacza, że bezprzedmiotowe stało się postępowanie w sprawie skierowania skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje kierowcy i w konsekwencji powinno ono zostać umorzone. Okoliczność, że od dnia złożenia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji wniosku w sprawie sprawdzenia kwalifikacji B.M.do kierowania pojazdami do dnia wydania decyzji przez organ I instancji upłynął okres ponad 4 lat wynikała m.in. z faktu orzeczenia wobec skarżącego środka karnego w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 1 roku (wyrok SR w Ś. z dnia [...] grudnia 2014 r., [...] ), co stanowiło przyczynę wydania przez Starostę Ś. decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. o cofnięciu skarżącemu prawa jazdy oraz decyzji z dnia [...] marca 2016 r. o przywróceniu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi (kat. A i B prawa jazdy). Sąd I instancji podkreślił, że przepisy nie wprowadzają ograniczeń czasowych co do daty wydania decyzji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d. Zatarcie faktu karalności za wykroczenie drogowe powoduje wprawdzie usunięcie punktów wpisanych do ewidencji prowadzonej na podstawie art. 130 ust. 1 p.r.d., lecz nie podważa faktu uzyskania przez kierowcę punktów za naruszenie przepisów o ruchu drogowym w dacie wystąpienia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do prowadzenia pojazdów. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 czerwca 2017 r. skargę kasacyjną wniósł B.M.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., w związku z art. 8 oraz 105 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja dotyczyła zagadnienia - skierowania B.M.na egzamin sprawdzający kwalifikacje kierowcy, co do którego właściwy organ administracji wydał w toku prowadzonego równoległe innego postępowania administracyjnego decyzję co do istoty odmienną - o przywróceniu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Czyniło to decyzję o skierowaniu na egzamin sprawdzający kwalifikacje bezprzedmiotową i uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego w tym przedmiocie. W ocenie autora skargi kasacyjnej wydanie w stosunku do obywatela decyzji sprzecznych, w tym decyzji niekorzystnej dla strony, po upływie ponad 4 lat od wystąpienia przesłanek faktycznych ją uzasadniających, stanowiło naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej. Wskazując na powyższe naruszenie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie oświadczył także, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wyłącznie na przekonaniu jej autora, że postępowanie w sprawie skierowania B.M.na egzamin sprawdzający kwalifikacje powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., skoro w innym postępowaniu, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o kierującymi pojazdami, Starosta Ś. przywrócił kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdami. Tymczasem w myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przyjmuje się, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania. W niniejszej sprawie żadnego z tych elementów nie zabrakło, a zatem nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania. Podstawę kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji stanowił art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d., w myśl którego kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 p.r.d. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie daje organowi uprawnień do uznaniowego traktowania i rozstrzygania o skutkach naruszenia przez kierowcę przepisów ruchu drogowego. Oznacza to, że osoba kierująca pojazdem, która za naruszenie przepisów związanych z bezpieczeństwem na drogach otrzymała ponad 24 punkty wpisane do wskazanej ewidencji, musi być bezwzględnie skierowana na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Takie skierowanie następuje przy tym w formie decyzji starosty podejmowanej na wniosek właściwego komendanta wojewódzkiego Policji. Tym samym jedynymi przesłankami skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest posiadanie przez osobę naruszającą przepisy ruchu drogowego uprawnień do kierowania pojazdami, przekroczenie przez nią ustalonego limitu punktów wpisanych do ewidencji, o jakiej mowa w art. 130 ust. 1 p.r.d. oraz złożenie stosownego wniosku przez wskazany organ Policji. Wszystkie te elementy w niniejszej sprawie wystąpiły. W tym kontekście przekonanie autora skargi kasacyjnej, że wydanie przez Starostę Ś. na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami decyzji o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami, po uprzednim cofnięciu tych uprawnień (decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r.) z uwagi na orzeczenie przez Sąd Rejonowy w Ś. zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, nie tylko nie stanowiło przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie skierowania na badania kontrolne, ale wręcz było przesłanką konieczną do wydania decyzji o skierowaniu na takie badania. Jak wcześniej wykazano, jedynie wobec osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami może być wydana decyzja o skierowaniu na badania kontrolne. Wobec braku w skardze kasacyjnej jakichkolwiek innych zarzutów poza argumentami wskazującymi na zasadność umorzenia postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla jedynie, że ostateczne wpisy do ewidencji o popełnionych przez kierowcę naruszeniach przepisów ruchu drogowego decydują o przyznaniu określonej ilości punktów karnych. Z kolei ilość takich punktów przesądza o obowiązku sporządzenia wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Nie ma natomiast znaczenia, czy w dniu rozpatrzenia takiego wniosku przez organ właściwy w sprawach wydawania prawa jazdy, wpisy o naruszeniach, stanowiące podstawę do naliczenia punktów karnych, a potem podstawę sporządzenia wniosku przez komendanta wojewódzkiego Policji, nadal pozostają w ewidencji, czy też wpisy te zostały z niej usunięte wobec zatarcia ukarania (skazania). Zatarcie ukarania (skazania) za czyny stanowiące naruszenie przepisów ruchu drogowego – już po skierowaniu wniosku o kontrole sprawdzenie kwalifikacji kierowcy – nie ma wpływu na możliwość orzekania w tym przedmiocie przez właściwy organ administracji. Ustawodawca mając na uwadze poprawę bezpieczeństwa w ruchu drogowym, przyjął bowiem sztywną zasadę, że przekroczenie liczby 24 punktów w ciągu roku od pierwszego naruszenia przepisów ruchu drogowego, z którym wiązało się przypisanie odpowiedniej liczby punktów, skutkuje obligatoryjnym skierowaniem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, jeżeli liczba punktów znajduje oparcie we wpisach ostatecznych istniejących na dzień sporządzenia wskazanego wniosku. Oznacza to, że jeżeli wniosek właściwego komendanta wojewódzkiego Policji został sporządzony na podstawie ostatecznych wpisów, to organ administracji, podejmując decyzję na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d., nie jest uprawniony do badania prawidłowości orzeczeń, na podstawie których dokonano w ewidencji takich wpisów, gdyż kwestie te należą do wyłącznej kompetencji organów prowadzących ewidencję. Organ ten nie jest również uprawniony do weryfikowania, czy wpisy ostateczne na dzień sporządzenia wniosku komendanta wojewódzkiego Policji nadal są ujęte w ewidencji, czy też w okresie po skierowaniu wniosku nastąpiło ich wykreślenie wobec zatarcia ukarania (skazania). Kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy stanowi obligatoryjną, administracyjnoprawną konsekwencję przekroczenia w określonym czasie ustalonej przez ustawodawcę liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Ustawa p.r.d. nie przewiduje w tym zakresie jakichkolwiek wyjątków ani nie wprowadza żadnych ograniczeń czasowych co do daty wydania decyzji. W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenia wskazanych w zarzutach kasacyjnych przepisów prawa procesowego. W żadnym bowiem wypadku nie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania w przedmiocie skierowania kierowcy na egzamin sprawdzający jego kwalifikacje, co Sąd I instancji prawidłowo wykazał. Tym samym nie można również Sądowi Wojewódzkiemu zarzucić, że nie dostrzegł złamania przez organy zasady pogłębiania zaufania do organów państwa. Zasada ta nie została bowiem w żaden sposób naruszona. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wydał prawidłowy wyrok, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a, Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.