II SA/Go 231/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje kierowcy oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2016 r. Starosta, działając na podstawie 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. 2017 r., poz. 128) orzekł o skierowaniu B.M. na egzamin sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii A i B prawa jazdy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. L.dz. Rd-[...] Komendant Wojewódzki Policji wystąpił do Starosty Powiatowego o sprawdzenie kwalifikacji B.M. do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień, w związku z otrzymaniem w okresie od [...] września 2011 r. do [...] lipca 2012 r. łącznie 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Starosta orzekł o zatrzymaniu B.M. prawa jazdy kategorii A,B do czasu poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Organ podał, że Sąd Rejonowy wyrokiem z dnia [...] grudnia 2014 r., sygn.. akt [...] orzekł wobec B.M. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 1 roku. W związku z powyższym, Starosta decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] orzekł o cofnięciu B.M. prawa jazdy kategorii A,B na okres od [...] grudnia 2014 r. do dnia [...] grudnia 2015 r. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Starosta orzekł o przywróceniu B.M. uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagana jest posiadanie prawa jazdy kat. A i B. Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 50 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. (tekst jedn. Dz. U. 2017, poz. 978) o kierujących pojazdami, nie może być egzaminowana osoba w stosunku do której wydano decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowa pojazdami lub zatrzymaniu prawa jazdy – w okresie obowiązywania tej decyzji. Z tych względów zdaniem organu I instancji brak było wcześniej podstaw do wydania decyzji o skierowaniu B.M. na egzamin sprawdzający kwalifikacje z uwagi na biegnący termin obowiązywania środka karnego orzeczonego przez sąd oraz wydaną w związku z tym decyzją o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie nieobowiązującego przepisu art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. 2017, poz. 128). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że w obecnym stanie prawnym podstawę skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego stanowi w dalszym ciągu przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Organ wyjaśnił, że wprawdzie w dniu 19 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami i zgodnie z treścią art. 125 pkt 10 lit. g i pkt 13 tej ustawy uchylony został rozdział 2 i 2b oraz art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym, jednakże utrata mocy tych przepisów nastąpi dopiero w dniu 1 stycznia 2017 r. (po nowelizacji – w dniu 4 czerwca 2018 r.), albowiem dopiero z tym dniem wejdą w życie wskazane wyżej przepisy uchylające (art. 139 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami). Do tego czasu organy o Policji uprawnione są do prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, o której mowa w art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym, na zasadach określonych w obowiązującym do końca 2016 r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488 ze zm.). Po przekroczeniu dopuszczalnej liczby punktów organ Policji zawiadamia właściwego starostę, który wydaje decyzje w przedmiocie skierowania na egzamin kontrolny (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym). Organ II instancji podał, że obowiązek skierowania na egzamin powstaje z chwilą przekroczenia przez kierującego w jednym roku 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, bez względu na liczbę wykroczeń, jakich dopuścił się kierujący. Organ wskazał, że starosta nie jest uprawniony do samodzielnego weryfikowania prawidłowości ewidencji prowadzonej przez właściwego komendanta wojewódzkiego Policji. W ocenie organu odwoławczego obowiązujące przepisy nie określają również terminu granicznego, w jakim powinno nastąpić skierowanie na egzamin sprawdzający kwalifikacje, a w szczególności nie uzależniają takiego skierowania od takich okoliczności, jak: przedawnienie karalności wykroczenia lub zatarcia skazania za wykroczenie drogowe. B.M. reprezentowany przez pełnomocnika zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie za zasadne skierowania B.M. na egzamin sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii A i B prawa jazdy, pomimo bezprzedmiotowości tej decyzji z uwagi na uprzednie przywrócenie skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii A i B, skutkiem czego winno być umorzenie postępowania w całości. Zdaniem skarżącego skoro organ administracji dysponował w dnu wydania decyzji z dnia [...] marca 2016 r. przywracającej uprawnienia do kierowania pojazdami, kompletną dokumentacją kierowcy, to przywrócenie na podstawie ww. decyzji uprawnień do kierowania pojazdami spowodowało, że postępowanie w sprawie skierowania strony na egzamin sprawdzający kwalifikacje stało się bezprzedmiotowe. W ocenie skarżącego takie postępowanie godzi w zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o umorzenie postępowania w sprawie skierowania B.M. na egzamin sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie prawa jazdy kategorii A i B. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Nadto organ II instancji zwrócił uwagę, że decyzja organu I instancji wskutek komplikacji proceduralnych wydana została po kilku latach od dnia przesłania informacji przez organ Policji. Obowiązujące przepisy nie wprowadzają limitów czasowych dla wydania decyzji o skierowaniu na egzamin, jak również nie uzależniają możliwości wydania takiej decyzji od przedawnienia karalności lub zatarcia skazania za przestępstwa lub wykroczenia stanowiące podstawę przyznania punktów karnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzje organów obu instancji nie zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] września 2016 r. nr [...], o skierowaniu B.M. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie prawa jazdy kat. A i B w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 128 – dalej zwanej p.r.d.). Należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) w stosunku do osób, które dopuściły się naruszeń przepisów ruchu drogowego przed dniem 1 stycznia 2017 r. i naruszenia te skutkowały przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, a w przypadku kierowców, którzy dopuścili się tych naruszeń w okresie jednego roku od wydania po raz pierwszy prawa jazdy - liczby 20 punktów, stosuje się tryb postępowania oraz skutki według stanu prawnego na dzień popełnienia naruszenia powodującego przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów. Art. 130 p.r.d. stanowi, że Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d., kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. W takiej sytuacji komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy (§ 7 ust. 1 punkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego Dz. U. z 2012 r. poz. 488, zwanego dalej rozporządzaniem). Wniosek taki sporządza się wyłącznie na podstawie wpisów ostatecznych (§ 7 ust. 2 rozporządzenia). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że organ administracji, jak też sąd administracyjny nie może dokonywać oceny zasadności uznania, że ktoś przekroczył przepisy ruchu drogowego czy też "prawidłowości zakwalifikowania" przekroczenia przepisów ruchu drogowego przez osobę, wobec której komendant wojewódzki Policji wystąpił z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji. Ilość punktów jest pochodną stwierdzenia przekroczenia przepisów ruchu drogowego oraz kwalifikacji takiego przekroczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 855/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie niniejszej Komendant Wojewódzki Policji wystąpił z wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji B.M. wobec przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Skarżący w okresie od [...] września 2011 r. do [...] lipca 2012 r. uzyskał łącznie 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Skierowanie do organu pierwszej instancji przedmiotowego wniosku dawało podstawę do wydania decyzji na podstawie w art. 114 ust. 1 punkt 1 lit. b p.r.d. Należy też stwierdzić, że organ w tym przypadku miał obowiązek ("kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega"), a nie tylko prawo, skierować skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji wydana na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. ma charakter związany. Oznacza to, że właściwy starosta (prezydent) nie ma wyboru co do możliwości skierowania lub odstąpienia od niego w przypadku złożenia wniosku przez właściwego komendanta Policji (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2017 r, III SA/Gd 960/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ewidencja, o której mowa w art. 130 ust. 1 p.r.d. jest swego rodzaju rejestrem (wykazem), w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji. Organ ten, co należy podkreślić, ma również kompetencję do usuwania punktów karnych. Ostateczne wpisy do ewidencji o popełnionych przez kierowcę naruszeniach przepisów ruchu drogowego decydują o przyznaniu określonej ilości punktów karnych. Z kolei ilość takich punktów przesądza o obowiązku sporządzenia wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Nie ma natomiast znaczenia, czy w dniu rozpatrzenia takiego wniosku przez organ właściwy w sprawach wydawania prawa jazdy, wpisy o naruszeniach, stanowiące podstawę do naliczenia punktów karnych, a potem podstawę sporządzenia wniosku przez komendanta wojewódzkiego Policji, nadal pozostają w ewidencji, czy też wpisy te zostały z niej usunięte wobec zatarcia ukarania (skazania). Zatarcie ukarania (skazania) za czyny stanowiące naruszenie przepisów ruchu drogowego - już po skierowaniu wniosku o kontrole sprawdzenie kwalifikacji kierowcy - nie ma wpływu na możliwość orzekania w tym przedmiocie przez właściwy organ administracji. Ustawodawca mając na uwadze poprawę bezpieczeństwa w ruchu drogowym, przyjął bowiem sztywną zasadę, że przekroczenie liczby 24 punktów w ciągu roku od pierwszego naruszenia przepisów ruchu drogowego, z którym wiązało się przypisanie odpowiedniej liczby punktów, skutkuje obligatoryjnym skierowaniem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, jeżeli liczba punktów znajduje oparcie we wpisach ostatecznych istniejących na dzień sporządzenia wskazanego wniosku. Oznacza to, że jeżeli wniosek właściwego komendanta wojewódzkiego Policji został sporządzony na podstawie ostatecznych wpisów, to organ administracji, podejmując decyzję na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy p.r.d., nie jest uprawniony do badania prawidłowości orzeczeń, na podstawie których dokonano w ewidencji takich wpisów, gdyż kwestie te należą do wyłącznej kompetencji organów prowadzących ewidencję. Organ ten nie jest również uprawniony do weryfikowania, czy wpisy ostateczne na dzień sporządzenia wniosku komendanta wojewódzkiego Policji nadal są ujęte w ewidencji, czy też w okresie po skierowaniu wniosku nastąpiło ich wykreślenie wobec zatarcia ukarania (skazania). Kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy stanowi obligatoryjną, administracyjnoprawną konsekwencję przekroczenia w określonym czasie ustalonej przez ustawodawcę liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego (zob. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., I OSK 67/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu nie jest uzasadniony zarzut zawarty w skardze, że wydanie przez Starostę decyzji z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie przywrócenia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy kat. A i B oznacza, że bezprzedmiotowe stało się postępowanie w sprawie skierowania skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje kierowcy i w konsekwencji powinno ono zostać umorzone. Niewątpliwie fakt, że od dnia złożenia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie sprawdzenia kwalifikacji B.M. do kierowania pojazdami do dnia wydania decyzji przez organ I instancji upłynął okres ponad 4 lat, nie jest stanem pożądanym. Należy jednak zaznaczyć, że taki stan rzeczy wynikał między innymi z faktu orzeczenia wobec skarżącego środka karnego w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 1 roku (wyrok Sądu Rejonowego z dnia [...] grudnia 2014 r., [...]), co stanowiło przyczynę wydania przez Starostę decyzji: z dnia [...] stycznia 2015 r. o cofnięciu skarżącemu prawa jazdy oraz decyzji z dnia [...] marca 2016 r. o przywróceniu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi (kat. A i B prawa jazdy). Wymaga podkreślenia fakt, że przepisy p.r.d. nie wprowadzają żadnych ograniczeń czasowych co do daty wydania decyzji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. (zob. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., I OSK 67/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać również trzeba, że zatarcie faktu karalności za wykroczenie drogowe powoduje wprawdzie usunięcie punktów wpisanych do ewidencji prowadzonej na podstawie art. 130 ust. 1 p.r.d., lecz nie podważa faktu uzyskania przez kierowcę punktów za naruszenie przepisów o ruchu drogowym w dacie wystąpienia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do prowadzenia pojazdów (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 czerwca 2016 r., III SA/Po 1142/15, por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 511/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej nie można również pominąć ratio legis regulacji zawartej w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. Kontrolne sprawdzenie kwalifikacji ma bowiem na celu sprawdzenie czy kierowca zna przepisy i czy potrafi bezpiecznie prowadzić pojazd. Przekroczenie limitu 24 punktów z powodu naruszenia przepisów ruchu drogowego oznacza powtarzające się nieprawidłowe zachowanie na drodze i stwarza potencjalne niebezpieczeństwo w ruchu drogowym. Celem tej regulacji jest wyeliminowanie z ruchu drogowego kierowców, którzy stwarzają zagrożenie w ruchu drogowym. Przekroczenie liczby 24 punktów w ciągu roku od pierwszego naruszenia przepisów ruchu drogowego skutkuje obligatoryjnym skierowaniem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, jeżeli liczba punktów znajduje oparcie w wpisach ostatecznych istniejących na dzień sporządzenia wniosku przez komendanta policji. Biorąc wszystkie powyżej względy pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że na gruncie niniejszej sprawy orzekające w sprawie organy nie dopuściły się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.