I SA/Wa 552/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi R. na decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję Prezydent W. decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] odmówił przyznania T. Y. świadczenia wychowawczego na dziecko D. Z. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom przebywającym na terytorium RP na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium RP oraz cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium RP, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na prace na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy maja prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. Według organu, strona ( posiadająca obywatelstwo [...]) nie może być objęta pomocą finansową w formie świadczenia wychowawczego, gdyż z karty pobytu wydanej przez Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców wynika, że otrzymała status uchodźcy, brak jest jednak adnotacji "dostęp do rynku pracy". Analiza zgromadzonego materiału wskazuje zatem, że T. Y. nie spełnia warunków określonych art. 1 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, które są niezbędne do przyznania świadczenia. Od powyższej decyzji T. Y. nie składała odwołania. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył Rzecznik Praw Dziecka, zaskarżając je w całości. Rozstrzygnięciu temu zarzucił, iż zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy, polegającym na błędnej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195, ze zm. - dalej: u.p.p.w.d.), która to wykładnia została dokonana: a) z pominięciem okoliczności, iż adnotacja "dostęp do rynku pracy", umieszczana na kartach pobytu na podstawie art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1990, ze zm.. - dalej: u.c.). ma charakter wyłącznie informacyjny, tzn. jedynie potwierdza, że cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium RP lub zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę, b) z pominięciem okoliczności, iż kategorie cudzoziemców uprawnionych do wykonywania pracy lub zwolnionych z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę określa - poprzez wskazanie nazw odpowiednich zezwoleń pobytowych (decyzji) udzielanych cudzoziemcom - art. 87 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645, ze zm. - dalej: u.p.z.), c) z pominięciem, iż poprzestanie na wykładni językowej art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.p.p.w.d., tzn. przyjęcie, że nieposiadanie przez cudzoziemca karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" uniemożliwia przyznanie mu świadczenia wychowawczego również w sytuacji, gdy taki cudzoziemiec jest jednak uprawniony do wykonywania pracy (art. 87 ust. 1 u.p.z.) lub zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę (art. 87 ust. 2 u.p.z.), musiałoby prowadzić do stwierdzenia, iż przepis art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d. u.p.p.w.d. - w zakresie, w jakim pomija cudzoziemców, którym nadano w Polsce status uchodźcy - jest niezgodny z: - art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), wyrażającym nakaz równego traktowania przez władze publiczne podmiotów podobnych (tu: cudzoziemców, którzy uzyskali dostęp do polskiego rynku na podstawie art. 87 u.p.z.). przy zastosowaniu nieuzasadnionego i nieadekwatnego kryterium różnicującego (tu: umieszczenia nieumieszczenia w karcie pobytu cudzoziemca informacji o dostępie do rynku pracy), - art. 2 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji, nakazującymi władzom publicznym kierowanie się zasadami sprawiedliwości społecznej, m.in. poprzez zapewnienie rodzinom znajdującym się z trudnej sytuacji społecznej (tu: cudzoziemcom, którzy ze względu na uzasadnioną obawę przed prześladowaniem zmuszeni byli opuścić swój kraj pochodzenia i poszukiwać w Polsce ochrony międzynarodowej) szczególnej pomocy ze strony władz, - art. 26 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 ze zm.), w zw. z art. 9 oraz art. 91 ust. 1 i 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji, nakazującymi uznanie prawa każdego dziecka do korzystania z systemu zabezpieczenia społecznego oraz zapewnienie dzieciom-uchodźcom szczególnej pomocy ze strony władz publicznych w zakresie realizacji tego prawa, - art. 23 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców, sporządzonej w Genewie dnia 28 lipca 1951 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 119, poz. 515 - dalej: Konwencja genewska) w zw. z art. 9 oraz art. 91 ust. 1 i 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji, nakazującymi zapewnienie uchodźcom takiego samego traktowania w zakresie pomocy publicznej, z jakiego korzystają obywatele polscy. W związku z poniesionymi zarzutami Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a, o uchylenie zaskarżonej decyzji. Uzasadnił, że przyczyną odmowy świadczenia wychowawczego na D. Z. była okoliczność, iż karta pobytu T. Y. nie zawiera adnotacji "dostęp do rynku pracy". W decyzji tym dokonana została błędna wykładnia art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.p.p.w.d., a jej zaakceptowanie musiałoby prowadzić do konieczności zakwestionowania zgodności art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.p.p.w.d. z art. 32, art. 2 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 26 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka oraz art. 23 Konwencji genewskiej. Adnotacja "dostęp do rynku pracy" jest bowiem wtórna, wobec uprawnień materialnoprawnych, określonych w art. 87 u.p.z. Tym samym nieuzasadnionym byłoby różnicowanie sytuacji prawnej cudzoziemców jedynie z uwagi na techniczną cechę wydawanego im dokumentu pobytowego - zamieszczenia albo niezamieszczenia w tym dokumencie adnotacji "dostęp do rynku pracy". Przy czym różnicowanie sytuacji prawnej cudzoziemców według powyższego kryterium w żadnej mierze nie służyłoby także realizacji celu wprowadzenia do polskiego porządku prawnego ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, jakim jest (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Co więcej, tego rodzaju kryterium, dyskryminujące osoby, które uzyskały w Polsce status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, byłoby nadto sprzeczne z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, w szczególności zaś z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji. Ponadto skarżący podkreślił, iż jego stanowisko zostało podzielone w analogicznej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1197/16. Odpowiadając na skargę Prezydent W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016 r., poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. 2016, poz. 718 dalej: p.p.s.a.ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi należało w pierwszej kolejności ocenić, czy jest ona dopuszczalna. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest bowiem decyzja organu I instancji, na którą - co do zasady - skarga nie przysługuje. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Oznacza to, że prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich nie dotyczy obowiązek wyczerpania środków odwoławczych, jeżeli nie brali oni udziału w postępowaniu administracyjnym (por. uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 6/05 publ. ONSAiWSA 2006/3/68; wyrok NSA z 21 listopada 2006r. II OSK 1298/05 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również podmiot inny niż wymieniony w § 1, któremu ustawy przyznają prawo wniesienia skargi. Prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego - na prawach przysługujących prokuratorowi przyznaje Rzecznikowi Praw Dziecka art. 10 pkt 5 ustawy z dnia 6 stycznia 2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka (Dz. U. Nr 6, poz. 69). Skoro Rzecznik Praw Dziecka uprawniony jest do wniesienia skargi na prawach przysługujących prokuratorowi, to należało uznać, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna mimo, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu I instancji, albowiem z akt sprawy administracyjnej wynika, że skarżący Rzecznik nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie decyzja Prezydenta W. z dnia [...] września 2016 r. została doręczona skarżącej w trybie tzw. doręczenia zastępczego w dniu 20 października 2016 r. Skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona w dniu 6 marca 2017 r. tj. z zachowaniem terminu, określonego w art. 53 § 3 p.p.s.a., który wynosi 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego stanowi art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195). Zgodnie z powołanym przepisem, prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. W niniejszej sprawie organ odmówił skarżącej (obywatelce Rosji) wnioskowanego świadczenia, ponieważ posiadana przez nią karta pobytu nie zawiera adnotacji "dostęp do rynku pracy". W ocenie organu, brak tej adnotacji powoduje, że skarżąca nie może otrzymać wnioskowanego świadczenia na podstawie przywołanego przepisu. Rozpatrując przedmiotową sprawę Sąd stwierdził, że z dosłownego (literalnego) brzmienia art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. istotnie wynika, że adnotacja "dostęp do rynku pracy" na karcie pobytu jest ustawowym warunkiem uzyskania przez cudzoziemca świadczenia wychowawczego. Jednocześnie jednak z art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650, ze zm.), wynika, że na karcie pobytu cudzoziemca adnotację "dostęp do rynku pracy" umieszcza się w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. W ocenie Sądu, z zestawienia tych dwóch przepisów wynika zatem, że prawo do uzyskania świadczenia wychowawczego przez cudzoziemca legitymującego się kartą stałego pobytu uzależnione jest od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Uprawnienie takie może wynikać z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Cudzoziemcy, którzy posiadają zezwolenie na pobyt stały w Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 3 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 645, ze zm.), są z mocy tego przepisu uprawnieni do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że cudzoziemiec, który posiada zezwolenie na pobyt stały w Rzeczypospolitej Polskiej jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem należy uznać, że spełnia warunek konieczny do uzyskania świadczenia wychowawczego. Z analizy powołanych przepisów wynika zatem, że skoro cudzoziemcowi przysługuje z mocy prawa uprawnienie do wykonywania pracy w Polsce, to adnotacja na karcie pobytu jako potwierdzająca to uprawnienie, ma charakter jedynie informacyjny. Wobec powyższego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został pogląd, który skład orzekający tutejszego sądu w pełni podziela, że wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, iż art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci przyznaje podmiotowo uprawnienie do uzyskania świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi legitymującego się kartą pobytu uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1197/16, z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1388/16, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 663/16, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 995/16, dostępne w Internecie). Zdaniem sądu, taki sposób rozumienia przepisu, znajduje uzasadnienie również w wykładni celowościowej i co najważniejsze odpowiada wartościom przyjętym w Konstytucji, jak i w Konwencji o prawach dziecka. Należy wskazać, że w świetle uzasadnienia projektu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz treści art. 4 ust. 1 ww. ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest udzielenie pomocy finansowej rodzinom wychowujących dzieci, która to pomoc polega na częściowym pokryciu wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Przy czym przepis nie wyłącza spod jej działania dzieci cudzoziemców posiadających prawo pobytu i uprawnienie do pracy w Polsce. W takiej sytuacji za niedopuszczalne uznać należy różnicowanie cudzoziemców legalnie przebywających w Polsce i mających dostęp do rynku pracy z mocy prawa na tych, którym właściwy organ wydał kartę pobytu z adnotacją i tych, którzy otrzymali kartę pobytu bez adnotacji zwłaszcza, że adnotacja potwierdza tylko fakt posiadanego uprawnienia, a cudzoziemcy na jej ujawnienie w dokumencie nie mają żadnego wpływu. Skoro przesądzenie o braku podstaw przyznania świadczenia wychowawczego wyłącznie w oparciu o formalne kryterium posiadania zapisu na karcie pobytu o dostępności do rynku pracy nie daje pogodzić się z rezultatem wykładni celowościowej, systemowej i prokonstytucyjnej, za uzasadnione uznać należy odejście od językowego brzmienia omawianego przepisu. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, nie oznacza to odmowy zastosowania art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, lecz przyjęcie za prawidłowo dokonaną wykładnią, iż cudzoziemiec posiadający kartę pobytu i uprawnienie do wykonywania pracy w Polsce z uwagi na udzielenie ochrony uzupełniającej, spełnia określony w tym unormowaniu warunek konieczny do uzyskania świadczenia wychowawczego. W tej sytuacji, ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni wykładnię przepisów prawa wyrażoną w niniejszym wyroku stosownie do art. 153 p.p.s.a.. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.