II SA/Sz 525/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r. nr [...] , II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata K. Ł.- C. - kwotę [...] złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ś., po rozpatrzeniu wniosku E. G., odmówił jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad B. Z. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że z posiadanych przez organ informacji wynika, iż pobierała ona świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką od [...] r. Z dniem 1 lipca 2013 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wygasło z mocy prawa. Dalej organ wskazał, że w tym dniu E. G. złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką B. Z. Decyzją z dnia [...]., [...] nr [...], organ odmówił przyznania prawa do ww. świadczenia z powodu przekroczenia kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, które wynosiło [...] zł. Następnie po rozpatrzeniu wniosku E. G. z dnia [...]r. został jej przyznany zasiłek dla opiekuna na okres od [...] r. wraz z ustawowymi odsetkami oraz od 15 maja 2014 r. bezterminowo. Organ dodał, że z akt sprawy wynika, iż Skarżąca opiekuje się matką B. Z., która jest wdową i legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r., ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] r., a niepełnosprawność istnieje od 1967r. Następnie organ przytoczył treść art. 17 ust. 1, 1a i 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 – j.t. ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.", wskazując jednocześnie, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 16a ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, 1623 i 1650 oraz z 2014 r. poz. 559 i 567) jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, natomiast art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Powołując się na treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, Prezydent Miasta Ś. wyjaśnił, że orzekł on o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok Trybunału nie oznacza zatem usunięcia tego kryterium z ustawy. Nie stanowi również podstawy do uchylenia decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie kreuje także nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Wykonanie wyroku Trybunału wymaga podjęcia niezbędnych oraz niezwłocznych działań ustawodawczych prowadzących do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. W związku z powyższym organ stwierdził, że ponieważ ustawodawca do dnia dzisiejszego nie zmienił przepisów ustawy w omawianym zakresie, przepis art. 17 ust. 1b nie daje możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią 18 roku życia. A zatem Skarżąca nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bowiem niepełnosprawność B. Z. powstała w [...] r., tj. w wieku [...] lat. E. G. od decyzji Prezydenta Miasta Ś. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., podnosząc zarzut błędnej wykładni przepisu art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie jej prawa do wnioskowanego świadczenia. Wskazała, że w jej ocenie poza sporem pozostaje ustalony w sprawie stan faktyczny, natomiast wątpliwości dotyczą prawidłowości dokonanej przez organ interpretacji przepisów prawa. Powołując się na opisany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. podkreśliła, że Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności części normy wynikającej z art. 17 ust. 1 b cytowanej ustawy i przywołała wyroki sądów administracyjnych, które wprost wskazują, że "granice wykładni językowej nie są bezwzględne i ich przekroczenie jest uzasadnione w sytuacji odwołania się do wartości konstytucyjnych" (wyroki NSA o sygn. akt I OSK 722/09 i I OSK 723/09). A zatem literalne brzmienie kwestionowanego zapisu art. 17 ust. 1b wskazywanej wyżej ustawy, oraz art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy zmieniającej, nie mają charakteru bezwzględnego i przy odwołaniu się do zapisów konstytucyjnych nie są wcale literalnie wiążące, a zatem należy uznać, iż istnieje konieczność przyznania pierwszeństwa wykładni prokonstytucyjnej nad literalnym zapisem. Dodatkowo E. G. wskazała, że zaprzestała pracować z uwagi na ciężki stan zdrowia matki, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r. ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Ś. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta Miasta Ś., wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i powołując się na treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. wyjaśnił, że skutkiem wejścia w życie tego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność nie powstała w okresie dzieciństwa. Organ wskazał również, że ostatecznie Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, pozostawiając poprawienie stanu prawnego w tym zakresie dla ustawodawcy. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle powyższych okoliczności, podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie było prawidłowe, gdyż niewypełnienie przez osobę pozostającą pod opieką przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium podkreśliło, że przepisy regulujące kwestie dotyczące przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są bezwzględnie obowiązujące, a wydane na ich podstawie decyzje mają charakter decyzji związanych. Ani organ I instancji, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mają możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy w świetle przepisów ustawy ono nie przysługuje. Ponadto organ wyjaśnił, że przesłanką uniemożliwiającą stronie przyznanie wnioskowanego świadczenia, poza niewypełnieniem warunku wynikającego z art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest występowanie okoliczności negatywnej, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. fakt, iż E. G. ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, na podstawie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Prawo to zostało ustalone w związku ze sprawowaniem opieki nad B. Z., decyzją Prezydenta Miasta Ś. z [...] r., znak [...], bezterminowo. Organ wskazał, że wprawdzie strona w złożonym oświadczeniu zadeklarowała, że zrezygnuje z zasiłku dla opiekuna po przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, to jednak okoliczność ta uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, również w sytuacji wypełnienia innych przesłanek wynikających z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. E. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: - zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, rzez to naruszenie art. 190 ust 1 Konstytucji RP; - błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych) i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez Skarżącą zasiłku dla opiekuna przyznanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016r. poz. 162 ze zm.) stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez Skarżącą zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku Skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto Skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując, iż sam fakt pobierania zasiłku dla opiekuna przez Skarżącą skutkuje brakiem prawa Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej i zobowiązanie organów do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu skargi Skarżąca odniosła się szeroko do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, wywodząc, że w świetle tego wyroku istnieją przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r. pełnomocnik Skarżącej, ustanowiony w ramach prawa pomocy, podtrzymał argumentację i wnioski skargi i jednocześnie wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – j.t. ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – j.t. ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według wskazanego wyżej kryterium, doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem skargi jest decyzja, którą odmówiono Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z faktem, iż nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych – niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią [...] roku życia. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał na okoliczność, iż osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b tej ustawy, która uniemożliwia przyznanie wnioskowanego przez Skarżącą świadczenia. W uzasadnieniu obu decyzji organy szczegółowo odniosły się do argumentacji Skarżącej, dotyczącej rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, który za niezgodny z Konstytucją RP uznał art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W ocenie organów treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego przesądza o tym, że przyznanie świadczenia osobom, które nie spełniają wymogu, o którym mowa w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. nie jest dopuszczalne i możliwe na gruncie obowiązujących przepisów. Ustalenie zasad przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobami, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 lub, w przypadkach wskazanych w u.ś.r., po ukończeniu 25 roku życia, Trybunał pozostawił ustawodawcy i do czasu ustalenia tych regulacji brak jest możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadkach takich jak będący przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Dokonując oceny zaprezentowanego przez organy stanowiska, odnoszącego się do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego w pierwszej kolejności wskazać należy, że wyrok ten, jako zakresowy, nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Rodzi on jednak obowiązek prokonstytucyjnej wykładni tej regulacji, tak aby rezultat tej wykładni nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału, nawet takiego, który nie wywołał bezpośredniego skutku w zakresie powszechnego obowiązywania analizowanej normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej wyroku wyraził pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż rezultat tak przeprowadzonej wykładni art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest w niniejszej sprawie jednoznaczny. "W odniesieniu do grupy opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b pkt 1 zachował walor zgodności z Konstytucją. Natomiast w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia (abstrahując od hipotezy art. 17 ust. 1b pkt 2, która w niniejszej sprawie nie wchodzi w grę), przesłanka negatywna przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji, przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla tej grupy osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki negatywnej. W tym zakresie skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za poglądem już w orzecznictwie wyrażonym, według którego, nie było dopuszczalne oparcie decyzji odmownej i zaskarżonego orzeczenia sądowego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (patrz: wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, dostępne w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl/)". W tych okolicznościach wywody organów obu instancji, dotyczące braku możliwości rozpoznania wniosku Skarżącej do czasu przyjęcia ustawowej regulacji sytuacji opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych tracą znaczenie. Oczywistym bowiem jest w okolicznościach niniejszej sprawy, że organ I instancji, wydając zaskarżoną decyzję, swoje rozstrzygnięcie oparł na przepisie, który w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, został uznany za niezgodny z Konstytucją RP. Odnosząc się natomiast do wywodów organu, iż przesłanką odmowy przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, jest również posiadanie przez nią prawa do świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wskazać należy, że zasiłek dla opiekunów przyznawany na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 – j.t. ze zm.), miał stanowić rekompensatę utraty prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego utraciły to świadczenie. Oczywistym zatem jest, że Skarżąca korzysta z tej formy pomocy, bowiem dotychczasowe regulacje prawne uniemożliwiły jej skuteczne ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem kwestia jej wyboru, ale sytuacja wymuszona okolicznościami. Jak słusznie zauważył organ II instancji Skarżąca zadeklarowała, iż w przypadku pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia zrezygnuje z dotychczas otrzymywanego świadczenia, czego nie wziął jednak pod uwagę formułując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Wyjaśnić w tym miejscu zatem należy, że w ocenie Sądu, ratio legis regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. sprowadza się do tego, aby uniemożliwić osobom uprawnionym równoczesne pobieranie świadczeń – specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, których istotą jest rekompensata opiekunowi utraty dochodów w związku z rezygnacją z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przepis ten należy, zdaniem Sądu, interpretować w taki sposób, że nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej opisanych w nim świadczeń, natomiast stronie przysługuje prawo wyboru, z którego z nich chce skorzystać. Strona ma również prawo do zmiany zdania w tym zakresie i w tym znaczeniu ustalenie prawa do jednego z wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b świadczeń nie wyklucza, w przypadku zmiany okoliczności i spełniania określonych przepisami warunków, do ubiegania się o przyznanie innego świadczenia. Warunkiem jednak jego wypłaty winna być rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia w dacie przyznania wnioskowanego świadczenia. W realiach niniejszej sprawy złożona przez Skarżącą deklaracja, iż w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad B. Z. zrezygnuje z dotychczas otrzymywanego zasiłku dla opiekuna, stanowiła wystarczającą podstawę do rozpoznania jej wniosku. Z tych względów Sąd uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 17 ust. 1b i 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, które miało wpływ na wynik sprawy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ś. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 21 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. 2016 r. poz. 1714).