II OSK 2699/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy specjalista Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 262/17 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Miasta [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 3 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 262/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ze skargą kasacyjną od tego rozstrzygnięcia wystąpił Wojewoda Śląski zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073), dalej "u.p.z.p." w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 5-6 u.p.z.p. w zw. z art. 27 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 3a u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzącą do przyjęcia, że zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tylko w części nie wymaga opracowania analiz, prognoz i bilansu, o których mowa w powołanych przepisach; gdy tymczasem w ocenie skarżącego kasacyjnie nawet zmiana części studium winna prowadzić do zastosowania znowelizowanych przepisów i opracowania analiz, prognoz i bilansu dla części studium, która ulega zmianie. W oparciu o przytoczony zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty na zasadzie art. 188 p.p.s.a. poprzez orzeczenie o niezgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] lutego 2016 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że od momentu wejścia w życie nowelizacji u.p.z.p. wprowadzonej przepisem art. 41 ustawy o rewitalizacji, zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. w studium muszą znaleźć się nowe elementy w nim wymienione oraz że rozwinięcie tego przepisu stanowi art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., który w sposób definitywny określa elementy konieczne treści studium. Wskazując na orzecznictwo wyjaśnił, iż zarówno wymogi dotyczące elementów analityczno-badawczych (art. 10 ust. 1 u.p.z.p.), jak i regulacyjnych (art. 10 ust. 2 u.p.z.p.) należy interpretować nie tylko językowo, lecz także celowościowo, tj. mając na uwadze określenie polityki przestrzennej gminy. Ponadto zauważył, że sposób oraz zakres opracowanie bilansu zawarto w przepisie art. 10 ust. 5 i 6 u.p.z.p., zgodnie z którym organ sporządzający projekt studium zobowiązany jest wykonać bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Wskazał, że przy wykonywaniu tej czynności niezbędne jest zbadanie m.in. takich okoliczności, jak zapotrzebowanie gminy na określone tereny, możliwości finansowe gminy, w tym w zakresie zapewnienia niezbędnej infrastruktury technicznej. Zdaniem organu nie budzi więc wątpliwości, że zarówno bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, jak i analizy wpływają na treść studium, zatem od momentu wejścia w życie ustawy o rewitalizacji nie można więc bez tych elementów prowadzić prac nad aktami polityki przestrzennej. Tym samym, w ocenie Wojewody zmiana studium bez uprzedniego opracowania odpowiednich analiz, prognoz i bilansu terenów pod zabudowę jest niemożliwa. Jednocześnie zauważył, że treść bilansu terenów pod zabudowę po pierwszym opracowaniu może być aktualizowana. Wojewoda stanął na stanowisku, że gmina chcąc zmienić studium nawet dla małego terenu, musi oprzeć zmianę na bilansie terenów pod zabudowę przeznaczonym dla całej gminy. Następnie, przy kolejnych zmianach studium, zakres podejmowanych przed nim analiz zależeć będzie od obiektywnej oceny konkretnego stanu faktycznego. Ponadto organ zwrócił uwagę, że w treści art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p., gmina zobowiązana była do ustalenia potrzeb i możliwości rozwoju także przed jego nowelizacją, która w jego ocenie, stanowi uszczegółowienie jego treści poprzez dopełnienie struktury składowej poprzednio brzmiącej normy prawnej, nadając jej bardziej konkretny charakter normatywny, ukierunkowujący jakie elementy "w szczególności" należy uwzględnić w uwarunkowaniach planistycznych. Zwrócił również uwagę, że brak odpowiednich opracowań dla studium uchwalonego przez Radę Miejską w [...] w 2012 r. nie może stanowić "usprawiedliwienia" dla wadliwego sposobu jego zmiany, gdyż wymóg ustalenia potrzeb i możliwości rozwoju gminy, obowiązywał już w chwili uchwalania pierwotnego studium. Wojewoda wyjaśnił również, że zmiana art. 9 u.p.z.p. wprowadziła w ust. 3a zasadę, że każda zmiana studium obejmująca część obszaru gminy wymaga w istocie przeprowadzenia gruntownej analizy, polegającej na ustaleniu jaki zmiana ta ma wpływ na pozostałe treści studium, w tym na ile nadal treści te pozostają aktualne. Analizie musi być poddana przedmiotowa kwestia pod względem aktualności, zarówno w odniesieniu do części tekstowej jak i graficznej studium, tak aby w wyniku wprowadzonej zmiany (zmian) nie wystąpiły takie rozbieżności, które doprowadzą do braku możliwości stosowania studium lub ograniczeń w tym zakresie. Zatem skoro zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1 u.p.z.p, to dokonanie zmian w studium dotyczących zabudowy wymaga posiadania analiz, w szczególności bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, wykonanego dla całego obszaru gminy. Zauważył, że w przypadku aktualizowania choćby części studium powstaje wymóg uwzględnienia elementów, które wprowadzono w nowelizacji tj. opisanych w art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p., natomiast odmienna interpretacja przepisu prowadziłaby do wniosku, że gmina dokonując częściowych zmian w studium nigdy nie sporządzałaby analiz, prognoz i bilansu. Organ podniósł, że w ten sposób częściowe zmiany formalnie doprowadziłyby do tego, że całe studium uległo zmianie. Skarżący kasacyjnie wskazał, że Rada dokonując zmian w swojej polityce przestrzennej poprzez rozszerzenie, a więc zmianę terenów zabudowanych oraz wyłączonych spod zabudowy, działała na podstawie art. 10 ust. 2 u.p.z.p., zatem mając na uwadze wprowadzoną nowelizację zmiana studium wymaga uwzględnienia bilansu terenów określającego zapotrzebowanie na nową zabudowę - niezależnie od tego czy taki bilans był opracowany do zmienianej uchwały czy też nie, zaś brak odpowiednich opracowań przesądza o tym, że Rada nie mogła prawidłowo określić kierunków zagospodarowania bez uwzględnienia aktualnego zapotrzebowania na zabudowę. Wojewoda podkreślił, że zaktualizowanie bilansu bądź jego opracowanie na podstawie analiz, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p., stanowi wypełnienie procedury planistycznej, zatem skoro zmiana studium następuje w takim trybie w jakim jest ono uchwalane to niezbędne jest także dokonanie odpowiednich zmian w treści studium. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że kwestionowana zmiana dotyczy obszaru o pow. ok. [...] ha, co stanowi 0,26% powierzchni Miasta zaś zmiana polegała na rozszerzeniu przeznaczenia terenów zieleni na tereny pod zabudowę. Podniosła, że obowiązująca od 18 listopada 2015 r. ustawa o rewitalizacji, która zmiany przepisów u.p.z.p. nie zawiera przepisów przejściowych, regulujących zasady postępowania w stosunku do procedur planistycznych wszczętych i niezakończonych. Wskazała, że zgodnie z treścią art. 9 ust. 3a u.p.z.p. w ramach nowelizacji Studium zmienione zostały wszystkie treści zawarte w dotychczas obowiązującym Studium, które dotyczyły objętych zmianą obszarów, a które straciły aktualność. Zmiany, wymienione szczegółowo w uchwale w sprawie zmiany Studium, obejmowały aktualizację: a) części tekstowej i graficznej uwarunkowań - zmieniono tabelę stanowiącą wykaz obiektów chronionych na terenie miasta, tabelę zawierającą wykaz opracowań i materiałów wykorzystanych przy opracowaniu studium, na rysunku granicę zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...]; b) części tekstowej i graficznej kierunków - zmieniono tekst dotyczący dróg (ekspresowych i ruchu przyspieszonego), na wszystkich rysunkach granice stref funkcjonalno- przestrzennych oraz granicę zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...]; c) syntezy ustaleń Studium - na załącznikach graficznych wprowadzono ww. zmiany. Podkreśliła, że dokonując zmiany studium dla części obszaru gminy wprowadzała zmiany w takim zakresie, aby studium jako całość nie przestało być aktualne, zaś nowelizacja u.p.z.p. polegająca na dodaniu ust. 3a w art. 9 (dotyczącego fazy wstępnej planowania przestrzennego) ma na celu uzupełnienie tego etapu procedury tak aby na skutek planowanej zmiany akt pianistyczny jako całość był spójny. Wskazała, że z treści art. 27 u.p.z.p. stanowiącego podstawę prawną kwestionowanej przez Wojewodę Śląskiego uchwały wynika, że zmiana studium następuje w takim trybie w jakim było uchwalane. Przepis ten odnosi się do trybu, a nie przedmiotu rozstrzygnięcia rady gminy i wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą do zmiany aktu planistycznego gminy wymagany jest ten sam tryb co do uchwalenia, czyli konieczność zrealizowania procedury planistycznej. Podkreśliła również, że w orzecznictwie wskazuje się, iż tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych przez organy w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego, a zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zamieszczonych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Interpretacje taką, zdaniem Gminy, potwierdza treść art. 28 u.p.z.p., który rozróżnia naruszenie zasad i trybu sporządzania aktu planistycznego. Zaakcentowała również, że obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] nie zawiera wszystkich określonych w art. 10 u.p.z.p. bilansów, analiz i prognoz, sporządzonych w sposób określony w tym przepisie, zatem nie mogło być aktualizowane w zakresie, którego nie zawierało. W ocenie Gminy nie mogło też być poprzedzone opracowaniami, które wykraczały poza zakres obszaru objętego zmianą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 9 ust. 3 u.p.z.p. studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Nie wyklucza to jednak możliwości podejmowania uchwały w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie ściśle określonego obszaru gminy, przy czym zmiany studium dotyczących pewnych fragmentów gminy powinny współgrać z ustaleniami pozostającymi w mocy (wyrok NSA z 20 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2908/16). Po dodaniu przez ustawę z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1398) w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym art. 9 ust. 3a możliwość zmiany studium jedynie dla części obszarów gminy jest już niewątpliwa. Przepis ten w przypadku zmiany studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1 u.p.z.p. Przepis art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. został także znowelizowany ustawą o rewitalizacji. Nowelizacja ta polegała na uszczegółowieniu jego treści. Do daty zmiany, to jest do 18 listopada 2015 r., zgodnie z tym punktem rada gminy zobowiązana była uwzględniać w studium w szczególności potrzeby i możliwości rozwoju gminy. Powyższy przepis w znowelizowanym brzmieniu wskazuje, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniając w szczególności: a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego, c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d: a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Zauważyć przy tym należy, że art. 10 ust. 1 u.p.z.p. zawiera uwarunkowania przestrzennego zagospodarowania gminy, a więc okoliczności faktyczne już istniejące w chwili sporządzania studium oraz wymagania prawne dla polityki przestrzennej. Art. 10 ust. 2 u.p.z.p. dotyczy kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a więc ustalonych przez gminę wytycznych wiążących przy sporządzaniu planów miejscowych (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz., red. Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2013, wydanie 7, s. 98). W art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. ustawodawca doprecyzował w wyniku nowelizacji wprowadzonej ustawą o rewitalizacji sposób uwzględniania w studium uwarunkowań dotyczących potrzeb i możliwości rozwoju gminy. Obowiązek określania w studium potrzeb i możliwości rozwoju gminy istniał już przed 18 listopada 2015 r., ale po tej dacie powyższe ustalenia faktyczne powinny być dokonywane między innymi poprzez bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Zagadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w rozpoznawanej sprawie dokonanie zmiany studium po wejścia w życie przepisów nowelizujących ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzoną ustawą o rewitalizacji pociągało za osobą konieczność określenia w studium potrzeb i możliwości rozwoju gminy między innymi poprzez dokonanie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Art. 10 ust. 5 u.p.z.p. określa zagadnienia, które muszą zostać ujęte przy sporządzaniu bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. I tak dla przykładu formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy. Z powyższego wynika, że bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę musi być sporządzony dla całej gminy, a nie jedynie jej fragmentu. Nie spełni wymagań ustawy fragmentaryczne sporządzanie bilansu gminy obejmującego jedynie obszar objęty jego zmianą (w sytuacji kiedy dotychczas bilans taki nie był sporządzany), albowiem przeczy to istocie treści art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Istota sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych do zagospodarowania musi bowiem odnosić się do obszaru całej gminy. Przy czym zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że przy analizie treści art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. nie można pominąć treści art. 9 ust. 3a u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1 u.p.z.p. Słusznie Sąd I instancji zauważył, że przepis art. 9 ust. 3a u.p.z.p. odnosi się jedynie do treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne. Skoro w dacie zmiany kontrolowanego studium nie było ono oparte o bilans terenów przeznaczonych do zagospodarowania, to nie można wnioskować, że nieistniejący element w postaci bilansu terenów stał się nieaktualny. Przy czym niekwestionowane jest, że zostały dokonane ustalenia w zakresie potrzeb i możliwości rozwoju gminy, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. Do dokonania tych ustaleń nie posłużono się jednak bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę. W rozpoznawanej sprawie zmiana studium nie doprowadziła do zmiany treści studium, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestałoby być aktualne. Podkreślić należy, że ustawa o rewitalizacji wprowadzająca zmiany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierała przepisów przejściowych, w szczególności nakazujących obowiązkowo sporządzenie dla istniejących studiów bilansów przeznaczonych pod zabudowę. Co więcej zauważyć należy, że zmieniając treść art. 10 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., ustawodawca dodał jednocześnie art. 9 ust. 3a zobowiązujący rade gminy przy procesowaniu w przedmiocie zmiany studium dla części obszaru gminy dokonywania zmian wszystkich treści studium, które w wyniku dokonywanych zmian przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1 u.p.z.p. Nieaktualną treścią mogło stać się ustalenie dotyczące potrzeb i możliwości rozwoju gminy, ale nie bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę w oparciu, o który obecnie ustala się potrzebny i możliwości rozwoju gminy. Zauważyć należy, że odmiennie będzie kształtować się powyższa sytuacja, gdy studium jako całości będzie uchwalane po rządami obecnie obowiązujących przepisów, wówczas do jego zmiany konieczne będzie stosowanie wymogów, do których nawiązuje art. 9 ust. 3a u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 20 listopada 2017 r., II OSK 2908/16). Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że nie doszło w sprawie do naruszenia powołanych wyżej przepisów, a co za tym idzie nie została także naruszony art. 28 u.p.z.p. Sporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę należy bowiem zakwalifikować do zasad sporządzania studium, których naruszenia zasadnie nie dopatrzył się Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.