II SA/Gl 262/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U z 2015 r., poz. 1515; obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. – dalej u.s.g.) art. 3 ust. 1, art. 12 ust. 1 oraz art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U z 2015 r., poz. 199; obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. – dalej u.p.z.p.), Rada Miejska w B. uchwaliła zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B. W §1 ust. 1 wskazano, że zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B. (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B. oraz uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B.), została przeprowadzona na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B. W §1 ust. 2 uchwały Nr [...] wskazano, że zmiany graficzne Studium zostały wyróżnione w załączniku nr 1, o którym mowa w § 2 pkt 1 uchwały. W §1 ust. 3 wskazano konkretne zmiany. Skargę na powyższą uchwałę złożył Wojewoda [...] w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Wniósł o: • orzeczenie o niezgodności z prawem uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r., jako niezgodnej z art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2 pkt 1 oraz art. 10 ust. 5 u.p.z.p., • zasądzenie od Rady Miejskiej w B. kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że ustawa z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777 ze zm.) wprowadziła zmiany w przepisach obowiązujących, między innymi w ustawie o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiany te objęły swym zakresem między innymi art. 10 u.p.z.p., który odnosi się do zakresu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Od momentu wejścia w życie noweli, zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p., w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające między innymi z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, prognozy demograficzne, możliwości finansowania przez gminę wykonania infrastruktury oraz bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Ponadto zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów - uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Zdaniem Wojewody powyższe przepisy w powiązaniu z art. 27 u.p.z.p. narzucają gminie przy sporządzaniu zmiany studium polegającej między innymi na zmianie (poszerzeniu) terenów przeznaczonych pod zabudowę, uwzględnienie bilansu o którym mowa wyżej, sformułowanego na podstawie odpowiednich analiz. Przywołana ustawa o rewitalizacji weszła w życie 18 listopada 2015 r., przy czym nie wprowadzono żadnych przepisów przejściowych dotyczących zmian przepisów ustawy o planowaniu, a co za tym idzie wszystkie uchwały w sprawie studium lub jego zmiany uchwalane po 18 listopada 2015 r. - niezależnie od zaawansowania procedury planistycznej, winny uwzględniać wprowadzone wymogi. Istotny w tej sprawie jest fakt, że przedmiotowa zmiana studium wprowadziła zmiany w kierunkach zagospodarowania miasta, między innymi poszerzając obszary przeznaczone pod zabudowę o obszary dotąd niezainwestowane wskazane dotychczas jako tereny zieleni. Zatem, w myśl z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d oraz art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w studium uwzględnia się bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, a powołując się na przepis art. 9 ust. 3a tej ustawy zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym art. 10 ust. 1 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wskazano, że art. 27 u.p.z.p. nie stosuje się do zasad sporządzenia zmiany dokumentu. Żaden przepis nie obliguje organu opracowującego zmianę studium do zastosowania pełnego zakresu określonego w znowelizowanym art. 10 ust. 1 ustawy, a więc do uzupełnienia nowelizowanego dokumentu o zakres wprowadzony ustawą o rewitalizacji. Wymagane prognozy, analizy oraz bilans, wynikające ze znowelizowanego art. 10 u.p.z.p. są szczególnymi opracowaniami, które należy sporządzać dla obszaru całej gminy. Na ich podstawie w części studium obejmującej uwarunkowania określa się i uwzględnia "potrzeby i możliwości rozwoju gminy". Zmiana Studium została przeprowadzona tylko dla 4 niewielkich obszarów miasta. Obszary te zostały określone uchwale w sprawie przystąpienia do zmiany Studium, w załączniku graficznym do uchwały. Obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B. nie zawiera wszystkich określonych w art. 10 u.p.z.p. bilansów, analiz i prognoz, sporządzonych w sposób określony w tym przepisie. W związku z powyższym przedmiotowa zmiana studium nie mogła być aktualizowana w zakresie, którego nie zawierała, nie mogła też być poprzedzona opracowaniami, które wykraczały poza zakres obszaru objętego zmianą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.). Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – podobnie jak pierwotna uchwała w sprawie uchwalenia studium – jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, niebędącym aktem prawa miejscowego (zob. art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Tym samym zalicza się ona do kategorii aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Podstawą skargi był art. 93 ust. 1 u.s.g., w świetle którego po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, co miało miejsce. Chociaż studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poszczególne obszary gminy mogą mieć zatem określone przeznaczenie w planie miejscowym, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium (zob. wyrok NSA z 10 listopada 2016 r., sygn. II OSK 296/15). Jednocześnie studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.). Zatem teren, jaki ma być objęty postanowieniami studium, jest jednoznacznie określony i powinien obejmować cały obszar gminy. Nie wyklucza to jednak możliwości podejmowania uchwał w sprawie zmiany gminnego studium w zakresie ściśle określonego obszaru gminy, przy czym zmiany studium dotyczące pewnych fragmentów gminy powinny współgrać z ustaleniami pozostającymi w mocy (wyrok WSA w Olsztynie z 17 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Ol 177/12). Szczególne znaczenie ma w niniejszej sprawie art. 10 u.p.z.p., zmieniony m. in. ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (jej art. 41 pkt 3), z dniem 18 listopada 2015 r. Art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. w znowelizowanym brzmieniu wskazuje, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego, c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Nadto, w świetle art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d: a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Sporządzenie bilansu jest zadaniem niewątpliwie bardzo czasochłonnym i kosztownym. Świadczy o tym m. in. treść art. 10 ust. 5 u.p.z.p., wg którego dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, m. in. formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, itd. Świadczy to o tym, że bilans ów winien obejmować obszar całej gminy. To z kolei rodzi pytanie, czy zmiana studium dokonana po wejściu w życie ww. nowelizacji, a dotycząca studium uchwalonego przed tą datą, kiedy to regulacje wskazywane przez Wojewodę nie obowiązywały, musi prowadzić do konieczności sporządzenia wymaganego bilansu i dostosowania się do nowych przepisów? W świetle art. 27 u.p.z.p. zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Przepis art. 27 ustawy odnosi się do trybu, a nie do przedmiotu rozstrzygnięcia rady gminy. W uchwale o przystąpieniu do zmiany studium rada gminy może określić granice tej zmiany węższe od granic administracyjnych gminy, a może również określić zakres przedmiotowy zmiany studium polegający na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia (wyrok WSA w Gliwicach z 26 października 2011 r., sygn. II SA/Gl 544/11). Przepisu tego nie można jednak odczytywać z pominięciem art. 9 ust. 3a u.p.z.p., który został dodany przedmiotową nowelizacją, wprowadzoną ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (art. 41 pkt 2), z dniem 18 listopada 2015 r. Według niego "Zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1." Przepis ten wyraźnie odnosi się do "treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne", w szczególności tych, które wynikają z art. 10 ust. 1 u.p.z.p. Nie można tu jednak mówić, że poprzez zmianę studium przestały być aktualne jakiekolwiek treści (o których mówi nowelizacja wprowadzona ustawą o rewitalizacji), odnoszące się m. in. do bilansów terenów, skoro wcześniej one w ogóle nie istniały. Aktualność może stracić tylko treść ujęta w dokumentacji, a nie ta, której nie było, gdyż nie była wymagana przez przepisy. Studium przy tym zostało uchwalone przed wejściem ww. wymagań, a po nowelizacji z 18 listopada 2015 r. nie straciło mocy prawnej. Nie wprowadzono też żadnych przepisów przejściowych dotyczących zmian u.p.z.p., które miałyby modyfikować powyższe ustalenia. Nie było zatem podstaw, by wymagać sporządzenia analiz i bilansu dla całej Gminy, skoro zmiana dotyczyła tylko niewielkiego jej obszaru. Inaczej sytuacja będzie wyglądać w przypadkach, gdy studium, jako całość, będzie uchwalane już w czasie obowiązywania znowelizowanych przepisów. Wtedy i do jego zmian konieczne będzie stosowanie wymogów, do których nawiązuje art. 9 ust. 3a u.p.z.p. Nie doszło zatem do naruszenia art. 9 ust. 3a, art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 5 i 6, art. 27 u.p.z.p., ani też innych przepisów, w tym wyżej powołanych, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.