II SA/Ol 177/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Dobrym Mieście z dnia 15 grudnia 2011 r. nr XVIII/129/2011 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej terenu przeznaczonego w kierunkach rozwoju pod rekreację i turystykę znajdującego się w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jezioro Limajno i okolice" ; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. orzeka, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku W dniu "[...]" Rada Miejska w "[...]" podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy "[...]". Pismem z dnia "[...]" 2012 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm., dalej jako: u.s.g.) zaskarżył powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, jako podjętej z naruszeniem prawa. Argumentował, iż ze stanu faktycznego ustalonego w toku postępowania wyjaśniającego wynika, że część obszaru objętego powyższym studium znajduje się na terenie "[...]" ustanowionego rozporządzeniem Wojewody w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]". Rozporządzenie to w § 3 ust. 1 pkt. 7 zakazuje, między innymi, zmiany sposobu użytkowania ziemi na obszarze obejmującym powyższy zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Z kolei ustalenia zakwestionowanego studium dopuszczają na terenach znajdujących się w granicy tego zespołu, odmienny od obecnego, sposób użytkowania ziemi (dopuszczają na przykład zabudowę rekreacji indywidualnej oraz zabudowę związaną z usługami turystycznymi, w tym hotele, pensjonaty, motele oraz gastronomię i handel towarzyszący tej zabudowie). W związku z powyższym ustalenia przedmiotowego Studium w zakresie przyjętych kierunków zagospodarowania (rozwoju), w części dotyczącej terenu położonego w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" naruszają rażąco przepis § 3 ust. 1 pkt. 7 rozporządzenia Wojewody w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", gdyż zmieniają, wbrew zakazowi zawartemu w powołanym przepisie, sposób użytkowania ziemi. Dodatkowo organ nadzoru wskazał, iż przepisy wydane na podstawie art. 44 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), jak ma to miejsce w odniesieniu do powyższego rozporządzenia, mogą wprowadzać ograniczenia prawa własności ze względu na wymóg ochrony środowiska. Przepisy te zawierają normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie są skierowane do indywidualnie określonego adresata i stanowią źródło prawa, którego postanowienia muszą być bezwzględnie respektowane przez organy rozstrzygające kwestie związane z zagospodarowaniem terenu objętego takimi przepisami. Konkludując podniósł, iż z uwagi na to, że gminne studium z założenia odnosi się do całego obszaru gminy i jest aktem obligatoryjnym, brak jest możliwości stwierdzenia nieważności studium tylko w części i zaskarżona uchwała winna zostać uznana za nieważną w całości. W odpowiedzi na skargę Burmistrz "[...]" wniósł o jej oddalenie. Argumentował, że kierunki rozwoju zabudowy rekreacyjnej i turystycznej w okolicach "[...]" zostały ustanowione w Studium Uwarunkowań Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" uchwalonym w "[...]" Następnie zostały zachowane i potwierdzone w zmianie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy "[...]", które zostało uchwalone w "[...]", a więc już po ustanowieniu w ‘[...]" zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]". Sprawdzając w "[...]" dokumentację planistyczną zmiany studium Wojewoda nie zgłosił żadnych zastrzeżeń akceptując tym samym powielone rozwiązania dotyczące przedmiotowego obszaru w okolicach jeziora "[...]". W obecnie uchwalonej zmianie Studium (uchwała z dnia "[...]’) sporządzony został nowy rysunek studium, na którym powielono (przerysowano) rozwiązania, obowiązujące od "[...]", dotyczące kierunków rozwoju zabudowy w okolicach jeziora "[...]". Podniósł, iż przez niemal 9 lat funkcjonowania zapisów studium ustalających kierunki rozwoju zabudowy, a tym samym możliwość realizacji zabudowy rekreacyjnej i turystycznej w rejonie jeziora "[...]" na przedmiotowych terenach pojawiła się nowa zabudowa, która była wynikiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wydania decyzji o warunkach zabudowy. Na części terenów nastąpiły również wtórne podziały i zmiana struktury właścicielskiej. Na rynku nieruchomości zaobserwowano wzrost wartości gruntów związany z możliwością zabudowy na tych terenach. Dlatego też zakaz zabudowy na tych terenach naruszy prawa nabyte i spowoduje konieczność wypłaty odszkodowań właścicielom z tytułu obniżenia wartości ich nieruchomości. Dodatkowo wskazał, że rozporządzenie Wojewody w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" nie formułuje wprost zakazu zabudowy, a operuje sformułowaniem "zabrania się zmiany sposobu użytkowania ziemi", co oznacza, że działa w obie strony. W przypadku bowiem, gdy w momencie wejścia w życie rozporządzenia teren przeznaczony był pod zabudowę lub użytkowany był jako teren budowlany, to zgodnie z przepisami rozporządzenia nie można zmienić jego sposobu użytkowania na teren rolny lub leśny. Również w odwrotnym przypadku, w odniesieniu do terenów rolnych i leśnych nie można zmienić sposobu użytkowania ziemi, np. na cele budowlane. Ponadto, wyznaczenie w studium kierunków rozwoju zabudowy rekreacyjnej i usługowej nie oznacza również zmiany sposobu użytkowania ziemi na całym terenie "brutto". Konieczne jest również opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym na podstawie analizy uwarunkowań ekofizjograficznych zapadną decyzje o przeznaczeniu konkretnych fragmentów terenu na cele zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Uchwała w sprawie studium lub jego zmiany stanowi uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej niestanowiącą aktu prawa miejscowego. Skargę w niniejszej sprawie wywiódł Wojewoda, jako organ nadzoru, w rozumieniu przepisów ustawy u.s.g. Stosownie do treści art. 91 u.s.g uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 u.s.g.). Tym samym, jako podstawę do wniesienia przez Wojewodę skargi w niniejszej sprawie uznać należy przepis art. 93 tejże ustawy. Organ nadzoru realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesiona skargi (v: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05, publ. ONSAiWSA 2006/1/7), a zatem skargę wniesioną w niniejszej sprawie uznać należy za dopuszczalną. Mając na uwadze zakreśloną przez ustawę kognicję sądów administracyjnych wskazać należy, iż procesową podstawę rozstrzygnięcia sądu w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tejże ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przywołany powyżej przepis art. 3 § 2 pkt 5 wskazuje natomiast na to, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skoro zatem przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała dotycząca studium, to ocena zasadności skargi winna odbyć się na gruncie przesłanek art. 147 § 1 p.p.s.a. Wnioskiem płynącym z powyższego ustalenia jest także to, iż sąd rozpoznający sprawę ze skargi na uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę może, stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z przepisem art. 151 p.p.s.a., jako bezzasadna, podlegać będzie oddaleniu. Przy czym Sąd nie podziela poglądu Wojewody o niemożliwości stwierdzenia nieważności w części uchwały dotyczącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Co prawda z art. 9 ust 3-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnoszącego się do charakteru studium gminnego wynika, że jest ono zbiorem dyrektyw określających przyszłe zamierzenia w zakresie ładu przestrzennego na terenie całej gminy, zatem co do zasady teren jaki ma być objęty postanowieniami studium jest jednoznacznie określony i powinien obejmować cały obszar gminy. Nie wyklucza to jednak możliwości podejmowania uchwał w sprawie zmiany gminnego studium w zakresie ściśle określonego obszaru gminy, przy czym zmiany studium dotyczące pewnych fragmentów gminy powinny współgrać z ustaleniami pozostającymi w mocy (tak T. Bąkowski w Komentarzu do art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w Systemie informacji prawnej LEX). Wobec tego także stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie studium jest dopuszczalne, tym bardziej, że z treści art. 28 ust. 1 ustawy p.z.p. wynika iż naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Gdyby ustawodawca wykluczał możliwość stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej studium w części to przepis ten musiałby mieć inne brzmienie. Także orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza taką możliwość np. NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 64/10 i WSA w Warszawie w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 434/07 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Stosownie do art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody ( Dz.U. z 2004r. Nr. 92, poz. 880 ze zm. ) rada gminy uchwałą (wcześniej wojewoda rozporządzeniem) może ustanowić zespół przyrodniczo krajobrazowy. Wojewoda rozporządzeniem ustanowił zespół przyrodniczo-krajobrazowy "[...]", położony na terenie gminy "[...]". W oparciu o art. 45 ust. 1 pkt. 7 ustawy o ochronie przyrody wojewoda wprowadził na terenie tego zespołu zakaz "zmiany sposobu użytkowania ziemi" (§ 3 ust. 1 pkt. 7 rozporządzenia). To ograniczenie prawa własności wprowadził ze względu na wymóg ochrony środowiska. Przepisy tego rozporządzenia zawierają normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i nie są skierowane do indywidualnie określonego adresata, zatem stanowią źródło prawa, którego postanowienia muszą być bezwzględnie respektowane przez organy rozstrzygające kwestie związane z zagospodarowaniem terenu objętego takimi przepisami. Przesądza o tym obowiązku także treść przepisu art. 10 ust. 1 pkt. 3 ustawy p.z.p. zgodnie z którym w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z wymogów ochrony środowiska i przyrody. Mając to na względzie Burmistrz "[...]" stosownie do art. 11 pkt. 6 lit. j wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o opinię. W opinii z dnia "[...]" tenże Dyrektor wskazał, że w trakcie opracowywania studium należy uwzględnić ograniczenia wynikające z rozporządzenia w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]". Nie ulega zatem wątpliwości, że Rada Miejska "[...]" podejmując zaskarżoną uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, powinna uwzględnić ustanowiony przez wojewodę zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego " [...]". Z załącznika nr. 3 do zaskarżonej uchwały stanowiącego rysunek w skali 1:25000 przedstawiający kierunki zagospodarowania przestrzennego terenów wiejskich, wynika że w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego część terenu po wschodniej stronie jeziora "[...]", według stanu istniejącego wykorzystywanego jako teren rolniczy, w kierunkach rozwoju przeznaczono jako teren rekreacji i turystyki. W części opisowej studium w rozdziale I pkt 2.2.1 wskazano, że przez kierunek rozwoju zabudowy rekreacyjnej i turystycznej należy rozumieć zabudowę rekreacji indywidualnej oraz zabudowę związaną z usługami turystycznymi w tym hotele, pensjonaty, motele oraz gastronomie i handel towarzyszący tej zabudowie, oraz zabudowę związaną z zagospodarowaniem terenu pod rekreacje i sport na przykład parkingi, pola biwakowe, karawaningi, urządzenia sanitarno-socjalne, obiekty małej gastronomii handlu, boiska i ścieżki rowerowe itp. Skoro z części graficznej studium wynika, że wskazany wyżej teren zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest według stanu istniejącego wykorzystywany rolniczo (co wynika wprost z rysunku) został przeznaczony na rekreację i turystykę, to oczywistym jest że umożliwi to zmianę sposobu wykorzystania tej ziemi, chociażby zezwalając na jej zabudowę. To przekreśli cel utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Trzeba bowiem w tym miejscu wskazać, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych ( art. 9 ust. 4 ustawy p.z.p.) a rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń planu( art. 20 ust. 1 ustawy p.z.p.). W konsekwencji Rada Gminy "[...]" będąc związana przy uchwalaniu planu miejscowego tymi ustawowymi uregulowaniami będzie mogła, kwestionowany przez Wojewodę zapis studium zawrzeć również w tym planie, umożliwiając zabudowę tego terenu. Reasumując kwestionowany w skardze zapis studium narusza § 3 ust. 1 pkt. 7 rozporządzenia w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego " [...]". Powyższego stanowiska Sądu nie mógł zmienić fakt, że w poprzednio obowiązującym studium z dnia "[...]" i studium z dnia "[...]" były tożsame uregulowania z kwestionowanym przez Wojewodę. Przede wszystkim zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi obowiązuje od dnia wejścia w życie rozporządzenia Wojewody tj. od 2007r. i wiąże się z faktycznym sposobem wykorzystywania danego terenu. Zatem przed uchwaleniem nowego studium należało ustalić aktualny sposób użytkowania ziemi na terenach wchodzących w skład zespołu przyrodniczo-krajobrazowego (co uczyniono w niniejszej sprawie) aby doprowadzić do takich ustaleń studium które uniemożliwiałyby zmianę sposobu użytkowania tych terenów (czego rada zaniechała umożliwiając zmianę sposobu użytkowania części tego terenu przeznaczając go pod rekreację i turystykę) tj. doprowadzić do zgodności studium z obowiązującymi zakazami z rozporządzenia Wojewody. W ocenie Sądu Rada Miejska powołując się w odpowiedzi na skargę na nową zabudowę powstałą na przedmiotowym terenie, w żaden sposób tego nie wykazała, a twierdzenia te są sprzeczne z ustaleniami co do sposobu aktualnego użytkowania przedmiotowego terenu wskazanego w części graficznej uchwalonego studium. Natomiast wtórne podziały działek gruntu, zmiany struktury właścicielskiej i związany z tym wzrost wartości przedmiotowych gruntów nie może być przyczyną oddalenia skargi i utrzymania stanu niezgodnego z prawem. Studium zgodnie z art. 9 ust 4 ustawy p.z.p. nie jest aktem prawa miejscowego, zatem jego zmiana w postaci zakazu zabudowy nie narusza praw nabytych i sama w sobie wbrew twierdzeniom Rady nie może być podstawą roszczeń odszkodowawczych. Ponadto nawet gdyby tak było to również taka sytuacja nie usprawiedliwiałaby obowiązywania kwestionowanego przez Wojewodę zapisu studium. Sprzeczności z prawem kwestionowanego przez Wojewodę ustalenia studium nie usuwa też zapis w studium w rozdziale II pkt. 1.2 że "przy wyznaczaniu i zagospodarowaniu terenów rekreacji w sąsiedztwie jeziora "[...]" należy w szczególności wziąć pod uwagę przepisy rozporządzenia Wojewody w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" oraz uprawnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jako organu uzgadniającego plan miejscowy. Organy planistyczne zgodnie ze wskazanymi już wyżej przepisami ustawy o p.z.p. obowiązane są do przestrzegania powszechnie obowiązującego prawa na każdym etapie planowania i zagospodarowania przestrzennego terenów gminy, począwszy od studium w którym należy uwzględnić zakazy wskazane w przepisach powszechnie obowiązujących a nie umożliwiając zmianę sposobu użytkowania terenu jedynie wskazywać na konieczność przestrzegania tych przepisów, które wykluczają takie ustalenie studium. Jak już podano wyżej także z opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wynikało, że przy tworzeniu studium należy uwzględnić zakazy wynikające z Rozporządzenia Wojewody. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić że zaskarżoną uchwałę podjęto z naruszeniem zasad sporządzania studium, przy czym naruszenie to dotyczyło jedynie części terenu przeznaczonego w kierunkach rozwoju pod rekreacje i turystykę i równocześnie znajdującego się w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego co stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy p.z.p. powoduje nieważność zaskarżonej uchwały rady w tej części, dlatego Sąd uwzględnił na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę w części a w pozostałej części jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił. Stosownie do art. 152 p.p.s.a. orzeczono że zaskarżona uchwała w części której stwierdzono jej nieważność nie może być wykonana do chwili uprawomocnienia się wyroku.