II OSK 64/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant Anna Sidorowska po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych B.S.A. z siedzibą w W. i Rady Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1421/09 w sprawie ze skargi B. z/s w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie pierwszym oraz oddala w tym zakresie skargę B. S.A. z siedzibą w W., 2. oddala skargę kasacyjną B. S.A. z siedzibą w W., 3. uchyla zaskarżony wyroku w punkcie trzecim i czwartym oraz zasądza tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej B. S.A. z siedzibą w W. na rzecz organu kwotę 330 (trzysta trzydzieści) zł. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi B. S.A. z siedzibą w W. na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy stwierdził nieważność części graficznej tej uchwały dotyczącej działek ewidencyjnych o nr [...] z obrębu [...], położonych w dzielnicy B. w W., w zakresie przeznaczenia ich pod budownictwo jednorodzinne o wysokości do 12 m i oznaczonych symbolem M 2.12, a w pozostałym zakresie skargę oddalił. Wyrok ten został wydany po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 414/09, którym uchylony został wydany w tej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w Warszawie z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 652.08. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Skarżąca Spółka zaskarżyła uchwałę w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do jej nieruchomości położonych w Dzielnicy B., w rejonie ul. M., L., P. i D., po bezskutecznym wezwaniu Rady do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego. Zdaniem skarżącej uchwała została wydana z naruszeniem przepisów art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 7, art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 11 pkt 10, 11 i 12 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a także § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 118, poz. 1233). W części graficznej studium wskazane nieruchomości skarżącej znajdują się na obszarze oznaczonym jako tereny M 2.12, co zgodnie z zapisami części tekstowej studium oznacza, że na tych terenach ma być dominująca zabudowa jednorodzinna o wysokości do 12 m. Takie określenie terenu, powoduje ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości skarżącej i narusza jej prawo własności, albowiem obowiązująca uchwała Rady Gminy Warszawa-Białołęka z dnia 27 września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Winnicy Południowej w gminie Warszawa – Białołęka przeznacza ten teren pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne bez ograniczenia wysokości zabudowy. Na podstawie tego planu skarżąca wystąpiła o pozwolenia na budowę i przystąpiła do zgodnych z prawem działań inwestycyjnych. Po uchwaleniu studium Rada m. st. Warszawy podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla rejonów Anecin Północny i Winnica, co z uwagi na wymaganą zgodność planów ze studium, spowoduje zmianę przeznaczenie nieruchomości skarżącej. Ponadto zdaniem skarżącej w zaskarżonej uchwale przyjęto orientacyjne i uśrednione wskaźniki intensywności zabudowy i wysokości, które mają być uszczegółowione na podstawie analiz urbanistycznych w toku sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy powinny być określone wskaźniki minimalne i maksymalne. Uwagi skarżącej do projektu uchwały nie zostały rozpatrzone indywidualnie i nie wyłożono ponownie projektu studium do publicznego wglądu, pomimo wprowadzenia autopoprawek w trakcie posiedzenia Rady. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie budzi wątpliwości naruszenie interesu prawnego skarżącej zaskarżoną uchwałą w części dotyczącej działek skarżącej objętych obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 2002 r., ponieważ przyjęte w części graficznej studium oznaczenie obszaru, na którym znajdują się działki będące własnością skarżącej, symbolem M 2.12 (dominująca zabudowa jednorodzinna do wysokości 12 m), nie nawiązuję do dotychczasowego przeznaczenia tego terenu w miejscowym planie i "nie znajduje żadnego umocowania w części tekstowej studium". Nadanie takiego symbolu temu obszarowi nastąpiło z przekroczeniem tzw. władztwa planistycznego gminy, w sposób całkowicie dowolny i bez uzasadnienia przeznaczenia tego terenu pod budownictwo jednorodzinne. Dotyczy to jednak nie części tekstowej studium, ponieważ część tekstowa nie przesądzała o zasadniczej zmianie przeznaczenia tego obszaru, ale części graficznej –rysunku nr 14 stanowiącego załącznik do uchwały, na którym zaznaczono obszar o symbolu M 2.12 obejmujący działki skarżącej. Na obszarze tym znajdują się tereny objęte obowiązującym miejscowym planem z 2002 r., na którym to terenie są działki należące do skarżącej, z wyjątkiem działek nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...], które są poza terenem objętym tym planem i co do których skarżąca nie ma interesu prawnego do kwestionowania części graficznej studium. Natomiast co do działek objętych miejscowym planem o numerach ewidencyjnych [...] w dzielnicy B., uchwała w części graficznej (rysunek nr 14) narusza interes prawny skarżącej i została podjęta z naruszeniem art. 10 ust .1 pkt 1 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ "w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu prawnego gruntów". Dotychczasowe przeznaczenie działek skarżącej było zasadniczo odmienne niż wynika to z rysunku studium (znaczne ograniczenie wysokości), a procedury budowlane dotyczące tych działek są w toku. Podjęcie postępowania w sprawie nowych planów miejscowych i przyjęcie w nich ustaleń zgodnych z częścią graficzną studium spowoduje zmianę sposobu wykonywania prawa przysługującego skarżącej. Do czasu uchwalenia tych planów skarżąca nie uzyskała pozwoleń na budowę na tych działkach, na których zaprojektowała osiedla mieszkaniowe "W.", "D." i "P.". Nie dotyczy to jednak działek, na których inwestycje są już realizowana na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę (działki ewidencyjne o numerach [...] z obrębu [...] oraz numer [...] z obrębu [...]), a także działki nr [...] z obrębu [...], którą inwestor przeznaczył pod zieleń albowiem w odniesieniu do tych działek uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej. Oznacza to, że odnośnie tych działek oraz działek nr [...] i [...] skarga podlega oddaleniu, gdyż uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej. Skargi kasacyjne od wyroku wniosły Rada m. st. Warszawy i skarżąca B. S. A. Rada m.st. Warszawy zaskarżyła wyrok kwestionując uwzględnienie skargi. Jako podstawy kasacyjne wskazała naruszenie art. 9 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 10 ust .1 pkt 1 i 8 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Rady w zaskarżonym wyroku wadliwie przyjęto, że ustalenia studium dla obszaru, na którym znajdują się działki skarżącej naruszają wskazane przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z części tekstowej studium wynika, iż poddano analizie dotychczasowe zagospodarowanie terenów oraz stan prawny gruntów, a także ustalenia wszystkich obowiązujących na obszarze m. st. Warszawy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przyjęte kierunki zagospodarowania przestrzennego nie odnoszą się do poszczególnych nieruchomości, gdyż z uwagi na rolę studium wskazują kierunki zagospodarowania przestrzennego obszarów dzielnic miasta. Dopiero plany miejscowe mogą konkretyzować przeznaczenie terenów, w tym terenów, na których znajdują się działki skarżącej. Aktualnie możliwości zagospodarowania terenu, także wynikające z obowiązujących planów miejscowych, nie stanowią same przez się przeszkody do przyjęcia zmian co do kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie dla określonych obszarów dominującej zabudowy jednorodzinnej nie może być oceniane jako przekroczenie władztwa planistycznego, ponieważ ustalenie to uwzględnia dotychczasowe zagospodarowanie na tych obszarach z przewagą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Skarżąca Spółka zaskarżyła wyrok w części oddalającej skargę wskazując w podstawach kasacyjnych naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 34 ust .2, art. 35 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącej wadliwe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego Spółki w odniesieniu do nieruchomości (działek), na których realizowane są inwestycje na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę, jak też w odniesieniu do nieruchomości (działek) skarżącej położonych poza obszarem aktualnie obowiązującego miejscowego planu. Ustalenia studium powodują bowiem, że inwestycje realizowane na obszarze, na którym obowiązuje plan miejscowy dopuszczający zabudowę wielorodzinną bez ograniczenia wysokości zabudowy, będą podlegały ograniczeniom wynikającym ze studium, które muszą być uwzględnione w nowych planach miejscowych. W odniesieniu natomiast do nieruchomości (działek) skarżącej znajdujących się na terenie, który nie jest objęty planem miejscowym, ograniczenie zabudowy naruszające interes prawny skarżącej podlega na tym, że uchwalenie planu miejscowego zgodnie z zapisami studium ograniczy możliwości realizacji zamierzeń inwestycyjnych Spółki w zakresie zabudowy wielorodzinnej o wysokości ponad 12 m. Realizowane przez Spółką inwestycje stanowią zorganizowaną całość, które nie mogą być dzielone w zależności od tego na jakim etapie jest ich realizacja, ani też w zależności od tego, czy działki są na terenie objętym obowiązującym planem miejscowym, czy też na terenie, dla którego brak jest planu. Wskazując takie podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna Rady m. st. Warszawy jest uzasadniona, gdyż Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił, że część graficzna uchwały dotycząca wskazanych działek narusza przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przytoczone przez Sąd pierwszej instancji art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazują uwzględnienie w studium uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu prawnego gruntów. Z tekstu studium stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały wynika zaś, że uwzględniono dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, także obowiązujące plany miejscowe oraz stan prawny gruntów, gdyż przedstawiona została analiza w tym zakresie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji nie zwrócił dostatecznej uwagi na różnicę między ustaleniem co do naruszenia interesu prawnego skarżącej zaskarżoną uchwałą a ustaleniem co do tego, czy zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Na tą kwestią zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 414/09 wskazując, iż konieczne jest w pierwszej kolejności dokonanie oceny czy zapisy studium powodują naruszenie interesu prawnego skarżącej, a wówczas gdy są podstawy do przyjęcia, że zapisy studium naruszają interes prawny skarżącej, konieczne jest dokonanie oceny, czy naruszenie to jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Okoliczność, że zapisy studium naruszają interes prawny skarżącej, który sprowadza się do tego, że w jej interesie leży korzystanie z należących do niej nieruchomości w sposób dotychczasowy, nie oznacza jeszcze, że uchwała w sprawie studium została podjęta z naruszeniem prawa. Studium określa politykę przestrzenną gminy dla obszaru w granicach administracyjnych gminy, obejmującą zasady zagospodarowania przestrzennego, poprzez określenie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W studium określa się między innymi kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów. Oznacza to, że dotychczasowy stan przeznaczenia i zagospodarowania terenów może być zmieniony i inaczej określony poprzez wskazanie kierunków zmian w studium. Nie można więc podzielić stanowiska, które legło u podstaw uwzględnienia skargi, że dotychczasowe przeznaczenie terenu, określone w obowiązującym planie miejscowym, na którym znajdują się działki skarżącej, oznacza, iż kierunki zmian w zagospodarowaniu tego terenu zostały przyjęta z naruszeniem prawa. Istotne jest to, że studium wyznacza kierunki zagospodarowania oraz użytkowania terenu dla dużego obszaru, na którym istnieje zróżnicowana zabudowa, a więc zapis dla określonych obszarów o dominującej zabudowie jednorodzinnej nie odnosi się tylko do nieruchomości skarżącej i nie przesądza o tym, jak określone zostanie, zgodnie z tym zapisem studium, przeznaczenie poszczególnych terenów w ramach tych obszarów w planach miejscowych. W skardze kasacyjnej Rady m. st. Warszawy trafnie podniesiono, iż nie ma podstaw do przyjęcia, iż studium w części graficznej (rysunek nr 14) w odniesieniu do działek skarżącej wskazanych w pkt 1 sentencji wyroku narusza art. 10 ust .1 pkt 1 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną Rady m. st. Warszawy i na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznał skargę, która z przytoczonych wyżej względów również w tej części podlega oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedstawione motywy dotyczące uwzględnienia skargi kasacyjnej Rady m. st. Warszawy odnoszą się także do zarzutów kasacyjnych podnoszonych przez skarżącą Spółkę. Stanowisko skarżącej sprowadza się w istocie rzeczy do tego, że skoro studium określa kierunki zmian w zagospodarowaniu oraz użytkowaniu terenów, na których znajdują się nieruchomości Spółki, w taki sposób, że zapisy studium ograniczają lub mogą ograniczyć zamierzenia inwestycyjne Spółki, w razie uchwalenia planów miejscowych, to uchwała przyjmująca takie zapisy jest niezgodna z prawem. Jest to stanowisko, którego nie można podzielić, jakkolwiek ma rację skarżąca, że naruszenie jej interesu prawnego odnosi się nie tylko do nieruchomości (działek), które znajdują się na terenie objętym obowiązującym planem miejscowym i co do zabudowy, których toczy się postępowanie o pozwolenie na budowę. Wskazane w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne i ich obszerne uzasadnienie dotyczą przede wszystkim wykazania, iż o naruszeniu interesu prawnego skarżącej można mówić w odniesieniu do wszystkich nieruchomości skarżącej, także tych, na których realizowana jest zabudowa i tych, które są na terenie nie objętym planem. Podzielając stanowisko skarżącej, iż naruszenie interesu prawnego Spółki dotyczy także tych działek, należy stwierdzić, iż naruszenie interesu prawnego skarżącej także w tym zakresie nie oznacza, iż zapis studium został przyjęty z naruszeniem prawa. W szczególności nie można mówić o naruszeniu art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które określają podstawy rozstrzygania o sposobie zagospodarowania terenu w sprawach indywidualnych Dotyczy to także przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Natomiast przepisy art. 34 ust. 2 i art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczą ochrony interesów właścicieli nieruchomości (inwestorów) w toku, które gwarantują ochronę praw nabytych przed zmianą lub uchwaleniem planu miejscowego, a więc również nie zostały naruszone uchwaleniem studium. Z kolei zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądem administracyjnym dotyczy wyłącznie działki ewidencyjnej nr [...] i uzasadniony jest tym, że również w odniesieniu do tej działki należało przyjąć, iż studium narusza interes prawny skarżącej. Podzielając stanowisko skarżącej, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się do wszystkich nieruchomości skarżącej, znajdujących się w rejonie ulic M., L., P. i D. w dzielnicy B., a więc także działki nr [...], to jednak brak jest podstaw do przyjęcia, że uchwała w sprawie studium została podjęta z naruszeniem prawa. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania studium lub istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania w rozumieniu art. 28 ust .1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną skarżącej Spółki. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 204 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.