II OSK 414/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Anna Żak Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 652/08 w sprawie ze skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. kwotę 450 ( słownie: czterysta pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2008 roku, sygn. akt IV SA/Wa 652/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na uchwałę Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] października 2006 roku w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej zakwalifikowania w części tekstowej i graficznej nieruchomości położonych w dzielnicy [...] w rejonie ulic [...], [...] i [...], stanowiących działki ewidencyjne [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] oraz [...] i [...] z obrębu [...] do kategorii [...]. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. W dniu [...] października 2006 r. Rada miasta stołecznego Warszawy podjęła uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia [...] stycznia 2008 roku [...] Spółka Akcyjna wezwała Radę miasta stołecznego Warszawy do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na utrzymaniu przeznaczenia wskazanych nieruchomości znajdujących się we wskazanym obszarze, jako nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, bez ograniczenia wysokości zabudowy, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu [...] w gminie Warszawa - [...]. Skargę na uchwałę Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] października 2006 roku złożyła spółka [...] wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej zakwalifikowania w części tekstowej i graficznej nieruchomości położonych w dzielnicy [...] w rejonie ulic [...], [...] i [...], stanowiących działki ewidencyjne [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] oraz [...] i [...] z obrębu [...] do kategorii [...]. W skardze podniesiono, iż przedmiotowa uchwała narusza art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 7, art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 11 pkt 10, 11 i 12 oraz art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca spółka wskazała, że określony w skardze obszar został w części graficznej studium oznaczony jako teren [...], czyli teren gdzie dominująca ma być zabudowa jednorodzinna o wysokości do 12 metrów. Zdaniem spółki takie zakwalifikowanie przedmiotowego obszaru w studium narusza jej interes prawny, gdyż nie będzie ona mogła w pełni korzystać z prawa własności położonych na nim nieruchomości. Spółka podkreśliła, że naruszenie to nie jest hipotetyczne, gdyż na tej samej sesji Rada miasta stołecznego Warszawy podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] oraz uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulicy [...]. Na obszarze objętym pracami planistycznymi znajdują się nieruchomości skarżącej spółki. W konsekwencji, w niedalekiej przyszłości, może dojść do uchwalenia nowych planów miejscowych, które będą musiały powtórzyć ustalenia zaskarżonego studium w zakresie przeznaczenia terenu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z ograniczeniem wysokości do 12 m. Ponadto spółka podniosła, że przed uchwaleniem studium wystąpiła o wydanie pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych o wysokości większej niż 12 m, które to warunki są zgodne z obowiązującym aktualnie planem miejscowym. W przypadku uzyskanie takiego pozwolenia, zdaniem spółki, nastąpi zagospodarowanie terenu niezgodnie z dyspozycją studium, a zatem wystąpi niespójność faktycznego stanu zagospodarowania terenu z koncepcjami urbanistycznymi. Zdaniem skarżącej spółki kwestionowane postanowienia studium zostały uchwalone z naruszeniem przepisów art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 7 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarazem klasyfikacja zawarta w części graficznej pozostaje w sprzeczności z szeregiem zapisów części tekstowej studium. Skarżąca wskazała również, że przyjęte w studium wskaźniki intensywności zabudowy i wysokości są orientacyjne i uśrednione. Wskaźniki te mają być uszczegółowione na podstawie analizy urbanistycznej w toku uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jest to nie zgodne z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej, w związku z powyższym naruszeniem, studium nie realizuje swojej funkcji ustawowej określonej w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Spółka stwierdziła też, że niezgodny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym był tryb uchwalenia studium. Naruszenia w tym zakresie polegały na braku przedstawienia Radzie przez Prezydenta Miasta uwag nieuwzględnionych, wprowadzeniu kilku autopoprawek przez przedstawicieli Prezydenta Miasta w trakcie obrad Rady, grupowym głosowaniu o sposobie rozpatrzenia uwag, co oznacza, że uwagi te nie zostały rozpatrzone w trybie art. 12 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy, zaniechaniu ponownego wyłożenia projektu studium, pomimo wprowadzenia zmian o charakterze merytorycznym. W odpowiedzi na skargi Rada miasta stołecznego Warszawy wniosła o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone podjętą przez organ gminy uchwałą, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu. Sąd uznał, że skarga została złożona z zachowaniem trybu określonego w powołanym przepisie, gdyż spółka bezskutecznie wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa. Sąd wskazał, że wnoszący skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego skarżący musi się wykazać nie tylko posiadaniem interesu prawnego w danej sprawie, ale także naruszeniem tego interesu. Ponadto podkreślił, że w przypadku złożenia skargi na studium należy zwrócić uwagę na różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. Gdyż bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, natomiast w przypadku studium jest to znacznie trudniejsze. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki. Zdaniem Sądu uchybienia w zakresie procedury uchwalania studium nie mogą stanowić takiej podstawy. Ponadto Sąd wskazał, że naruszenia § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie stanowi naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż ustalenia dotyczące wskaźników nie mają bezpośredniego wpływu na sposób wykonywania przysługujących spółce praw własności nieruchomości. Sąd nie stwierdził również niezgodności pomiędzy studium a obowiązującym aktualnie planem miejscowym. Od powyższego wyroku spółka [...] złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie o niezgodności z prawem uchwały Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] października 2006 roku w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej zakwalifikowania w części tekstowej i graficznej nieruchomości położonych w dzielnicy [...] w rejonie ulic [...], [...] i [...], stanowiących działki ewidencyjne [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] oraz [...] i [...] z obrębu [...] do kategorii [...]. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.: * art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez jego błędną wykładnię prowadząca do uznania, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, będąc aktem z zakresu administracji publicznej nie narusza interesu prawnego skarżącej spółki; * art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie wpływa na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości; * art. 9 ust. 1 i ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy przez ich błędną wykładnię i uznanie, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie wywołuje skutków prawnych, zwłaszcza prowadzących do naruszenia prawa, w zakresie związania organów gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania postanowieniami tego studium; * art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 7 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 wyżej wymienionej ustawy przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że niespełnienie określonych w nich wymagań co do zakresu ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie powoduje naruszenia interesu prawnego w przypadku wprowadzenia sposobu zabudowy dla konkretnych nieruchomości, ograniczającego możliwość korzystania z nieruchomości; * art. 11 pkt 10, 11, 12 i art. 12 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy, przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że uchybienia w zakresie trybu sporządzania i podejmowania przez radę gminy uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie prowadzą do naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki; * art. 28 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy przez błędna wykładnię prowadzącą do braku zastosowania w sytuacji naruszenia zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia, to jest naruszenia art. 11 pkt 10, 11, 12 i art. 12 ust. 1, * art. 34 ust. 1 i 2 wyżej wymienionej ustawy poprzez błędną wykładnię i brak zastosowania, prowadzące do przyjęcia, iż fakt prowadzenia postępowań w sprawie budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych świadczy, że studium nie narusza interesu prawnego skarżącej spółki, * § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przez jego błędną wykładnię jako przepisu nie stanowiącego źródła prawa materialnego, * art. 140 i art. 143 zdanie 1 Kodeksu cywilnego poprzez brak zastosowania, prowadzący do uznania, że prawo własności nieruchomości nie stanowi przepisu prawa materialnego, a jego ograniczenia nie powodują naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty zawarte w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca stwierdził ponadto, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie uwzględnił roli studium w kształtowaniu w przyszłości prawa wykonywania własności. Podkreśliła również istotną rolę studium w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze kasacyjnej wskazano także, że nieruchomości znajdujące się na przedmiotowym obszarze stanowią dla spółki towar handlowy. W związku z zapisami studium, nieruchomości te już utraciły na wartości rynkowej w związku ograniczeniem możliwości ich wykorzystania. Co również stanowi naruszenie jej praw. Spółka podkreśliła również, że ustalenia studium prowadzą do naruszenia prawa własności nieruchomości. Kwestionowane postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego prowadzą do zmiany przeznaczenia gruntu, poprzez wprowadzenie istotnego ograniczenia wysokości zabudowy, powodują zatem realne i bezpośrednie naruszenie prawa własności nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, mimo że nie wszystkie jej zarzuty zostały skonstruowane tak jak tego wymagają przepisy art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Wystarczającym jednak dla uznania zasadności skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez jego błędną interpretację. Błędna interpretacja ww. przepisu sprowadza się do tego, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał w istocie jakiejkolwiek wykładni tego przepisu, przywołując w uzasadnieniu fragmenty różnych orzeczeń sądowych, w żaden sposób nie tworzących w tej mierze logicznego wywodu. Wręcz przeciwnie, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku przebija "nieporadność" co do wykładni przedmiotowego przepisu, skutkując w istocie brakiem rozpoznania sprawy. W rezultacie nie wiadomo czy Sąd pierwszej instancji oddalił skargę z powodu braku naruszenia interesu prawnego skarżącej czy też Sąd stanął na stanowisku, iż interes prawny strony skarżącej został naruszony, ale nastąpiło to w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym. Brak jakichkolwiek ocen Sądu w tej mierze czyni podjęte rozstrzygnięcie wadliwym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd bowiem - stwierdziwszy, iż zostały spełnione formalne wymogi wniesienia skargi (termin, wcześniejsze wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia itd.) - powinien przede wszystkim ocenić interes prawny skarżącej Spółki i fakt jego ewentualnego naruszenia zakwestionowanym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jako że skarga z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje nie tylko na akt prawa miejscowego, ale także każdą inną uchwałę rady gminy z zakresu administracji publicznej. Oceniając naruszenie interesu prawnego skarżącej spółki trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium jako aktem polityki przestrzennej a aktami prawa miejscowego, takimi jak miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego w zakresie bezpośredniości i realności możliwego naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza, wymagając od Sądu szczególnej staranności, której zabrakło w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Nie można przejść do porządku nad tym, że zaskarżone studium prowadzi do istotnej zmiany warunków inwestowania na obszarze położenia nieruchomości skarżącej spółki (daleko idące ograniczenie wysokości zabudowy) i to zmiany nie wyłącznie hipotetycznej a realnej, bowiem w związku ze związaniem rady gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, do których zresztą już dochodzi, plan nie będzie mógł stanowić w tej mierze inaczej. Rodzi się pytanie, czy sam fakt odłożenia w czasie zmiany wpływającej na warunki inwestowania, może być uznany za obojętny dla oceny naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki? Nie bez znaczenia z tego punktu widzenia pozostaje i to jak istotne są to zmiany i do tego wszystkiego winien ustosunkować się Sąd pierwszej instancji, rozpoznając ponownie sprawę, aby następnie w zależności od wyników ustaleń i ocen w tej mierze skargę merytorycznie rozpoznać i albo ją uwzględnić albo oddalić w zależności od tego czy przedmiotowe studium zostało uchwalone w zgodzie z prawem, w tym w ramach przysługujących Miastu uprawnień planistycznych (władztwa planistycznego) albo też skargę oddalić nie rozpoznając jej merytorycznie gdyby się okazało, że interes prawny skarżącej Spółki nie został naruszony, z tym że fakt ten winien być expressis verbis wykazany i uzasadniony, czego niewątpliwie zabrakło w zaskarżonym wyroku. W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy na znaczeniu tracą pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, tym bardziej że w istocie stanowią one próbę zwalczenia ustaleń faktycznych poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego. Oczywiście strona wnosząca skargę kasacyjną może kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu, ale w takiej sytuacji niezbędne jest oparcie skargi kasacyjnej na zarzutach naruszenia przepisów postępowania sądowego, stosownie do wymagań art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), czego niniejsza skarga kasacyjna nie czyni. Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 przywołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z 205 § 2 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit a. Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.)