II SA/Ol 1334/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie umieszczenia w domu pomocy społecznej oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy administracyjnej wynika, że decyzją z dnia "[...]" Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta, powołując art. 106 ust. 1, art. 54 ust. 1 i 2, art. 55, art. 56 pkt 1, art. 59 ust. 2 i art. 112 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) oraz art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej jako k.p.a.), umieścił L. W. (dalej zwanego stroną) w domu pomocy społecznej, a decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał na własną decyzję z dnia "[...]", mocą której, skierował stronę do oznaczonego powyżej domu pomocy społecznej. Podał także, że na podstawie zebranej dokumentacji ustalono, że strona wymaga całodobowej opieki innych osób, której nie może zapewnić rodzina i gmina. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. D. (córka strony, dalej zwana skarżącą), która zarzuciła organowi I instancji naruszenie: 1) prawa materialnego, to jest art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, poprzez wydanie decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej osoby niewymagającej całodobowej opieki; 2) przepisów proceduralnych, to jest: art. 59 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a., art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 73 § 1 k.p.a., art. 8-11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Z tych też powodów wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu odwołania skarżąca zarzuciła, że w świetle art. 59 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nie był organem uprawnionym do wydania zaskarżonej decyzji, gdyż nie jest organem gminy. Pod rozwagę organu odwoławczego poddała przy tym zagadnienie decyzji nieistniejącej w niniejszej sprawie, skoro pismo nazwane decyzją zostało wydane przez podmiot nieuprawniony. Podniosła, że uzasadnienie tej decyzji zostało sporządzone z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie zawiera elementów wskazanych w tym przepisie. Wskazała także, że mimo doręczenia jej tej decyzji, organ nie umożliwił jej czynnego udziału w tym postępowaniu, naruszając tym samym zasadę jawności postępowania dla stron. Zakwestionowała ponadto ustalenia organu I instancji co nie spełnienia przez stronę przesłanek do umieszczenia w domu pomocy społecznej, o których mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Podała, że z posiadanych przez nią informacji wynika, że nie istniało żadne zagrożenie dla życia strony (jej ojca), gdyż na mocy stosownych zapisów notarialnych ojciec miał do dyspozycji mieszkanie (do końca życia), w którym mieszkał do dnia umieszczenia go w domu pomocy społecznej, a ponadto korzystał z pomocy pracownika socjalnego, który się nim opiekował. Wywiodła, że ojciec stanowił problem dla rodziny zmarłej drugiej żony, gdyż jego mieszkanie prawdopodobnie zostało zapisane dla jej wnuczka. Oceniła, że są to elementy niezbędne do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Dodała, że nie ma wiedzy, jak przebiegało postępowanie w sprawie umieszczenia ojca w domu pomocy społecznej, gdyż nie otrzymała decyzji z dnia "[...]". Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność powyższego odwołania z uwagi na brak legitymacji skarżącej do jego wniesienia. Postanowienie to zostało jednak uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 261/15, a orzeczenie to jest prawomocne. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że z akt sprawy, przedstawionych przez organ I instancji wraz z odwołaniem skarżącej, wynika, że strona umieszczona w domu pomocy społecznej ma 80 lat, jest wdowcem, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i zamieszkuje samotnie. Zauważył, że z wywiadu środowiskowego wynika, że strona nie utrzymuje kontaktu z dziećmi, otrzymuje świadczenie emerytalne z ZUS w wysokości 1483,62 zł. miesięcznie, jest osobą schorowaną pod stałą kontrolą lekarza (stan po udarze mózgu, ma zaburzenia równowagi, nadciśnienie tętnicze i cukrzycę), wymaga stałego przyjmowania lekarstw, nie jest w stanie samodzielnie egzystować, wymaga stałej opieki i pomocy w czynnościach dnia codziennego. Dodał, że z opinii dotyczącej stopnia niepełnosprawności, sporządzonej przez pracownika socjalnego, wynika, że strona porusza się za pomocą laski, jest z nią utrudniony kontakt z uwagi na problemy ze słuchem, nie jest w stanie zaspokoić własnych potrzeb życiowych i wymaga stałej pomocy, a gmina nie jest w stanie zapewnić stronie wystarczającej pomocy w formie usług opiekuńczych z uwagi na czas ich trwania – 8 godzin dziennie, w sytuacji gdy strona wymaga opieki całodobowej. Wskazał, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, że strona wymaga całodobowej opieki z uwagi na stan zdrowia a także umieszczenia w domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku, przy czym zakres niezbędnych świadczeń zdrowotnych świadczonych przez dom pomocy społecznej powinien zawierać: pielęgnację chorego, leczenie, badania lekarskie, działania zapobiegawcze. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, powyższe ustalenia pozwalają na stwierdzenie, że strona spełnia przesłanki określone w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Odnosząc się natomiast do zarzutów sformułowanych przez skarżącą w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że w świetle art. 110 ustawy o pomocy społecznej, w sferze pomocy społecznej, przekazanie kompetencji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) kierownikowi (dyrektorowi) miejskiego ośrodka pomocy społecznej, a na ich wniosek także innym osobom, jest obligatoryjne. W tych okolicznościach uznało, że zarzut wydania zaskarżonej decyzji przez organ niewłaściwy jest bezpodstawny, skoro Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działał z upoważnienia Prezydenta Miasta. Dodało, że dom pomocy społecznej, w którym umieszczono stronę, prowadzony jest przez podmiot niepubliczny na zlecenie gminy. Oceniło, że także pozostałe zarzuty odwołania nie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia istoty sprawy, a dotyczy to w szczególności kwestii przekazania mieszkania przez stronę w formie darowizny wskazanej w odwołaniu osobie trzeciej, gdyż wiąże się to z ewentualnymi roszczeniami o charakterze cywilnoprawnym, które pozostają bez wpływu na stan faktyczny rozpatrywanej sprawy administracyjnej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów wymienionych uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a ponadto art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, przez nieuchylenie decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej osoby, względem której nie rozważono możliwości korzystania z opieki rodziny. Wskazała także na naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Z tych też powodów wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła w istocie podobne argumenty, jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto wskazała, że Kolegium, wbrew wytycznym Sądu, nie odniosło się szczegółowo do tych argumentów. Oceniła, że skoro nie miała możliwości aktywnego uczestnictwa w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, to po przyznaniu jej przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, właściwym rozstrzygnięciem powinno być uchylenie przez Kolegium zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przypomniała przy tym, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zasada czynnego udziały strony w postępowaniu, która to wynika z art. 10 k.p.a., jest fundamentalną zasadą ogólną, która powinna być przestrzegana przez wszystkie organy administracji publicznej. Stwierdziła, że pozbawienie jej przymiotu strony w postępowaniu przed organem I instancji skutecznie naruszyło jej prawa wynikające z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i doprowadziło do naruszenia przez organy obu instancji art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Podała, że w decyzjach tych organów nie wykazano, że jej ojciec nie może funkcjonować samodzielnie, albo że nie można zapewnić mu usług opiekuńczych. Wywiodła, że jednego co potrzebuje jej ojciec to towarzystwo, którego zawsze usilnie poszukiwał kosztem biologicznych dzieci. Zaznaczyła, że zgodnie z art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, usługi opiekuńcze mogą być przyznane osobie, której rodzina nie chce lub nie może zapewnić takiej opieki. Zauważyła, że organy nie badały, czy skarżąca lub ktoś inny z rodziny mógłby zaopiekować się jej ojcem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" w przedmiocie umieszczenia strony w domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 54 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Osobę kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. W świetle zaś art. 59 ust. 2 tej ustawy, decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej. Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego pozwala na sformułowanie wniosku, że organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny co do spełnienia przez stronę przesłanek do umieszczenia jej w domu pomocy społecznej. Jak wynika bowiem z zaświadczeń lekarskich (k. 26 i 49) strona wymaga całodobowej opieki ze względu na stan zdrowia (stan po udarze mózgu, padaczka, przewlekła choroba wieńcowa, cukrzyca, nadciśnienie tętnicze, zaburzenia równowagi). Podczas wywiadu środowiskowego i jego aktualizacji ustalono, że strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zamieszkuje samotnie i nie utrzymuje kontaktu z dziećmi, a wymaga pomocy innych osób w czynnościach dnia codziennego, gdyż nie jest w stanie samodzielnie egzystować, co związane jest z trudną sytuacją zdrowotną. W aktach sprawy znajdują się także oświadczenia skarżącej i jej brata, w których nie wyrażają zgody na pomoc ojcu (k. 4 i 17). Jak wynika natomiast z opinii pracownika socjalnego dotyczącej stopnia sprawności strony (k. 20), strona porusza się za pomocą laski, jest z nią utrudniony kontakt z uwagi na problemy ze słuchem, nie jest w stanie zaspokoić własnych potrzeb życiowych i wymaga stałej pomocy, a gmina nie jest w stanie zapewnić stronie wystarczającej pomocy w formie usług opiekuńczych z uwagi na czas ich trwania – 8 godzin dziennie, w sytuacji gdy strona wymaga opieki całodobowej. Ojciec skarżącej wyraził zgodę na umieszczenie w domu pomocy społecznej, w której został umieszczony i na ponoszenie odpłatności za pobyt w tym domu w wysokości 70% otrzymywanego świadczenia emerytalnego (k. 28 i 53). Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji skierował go do domu pomocy społecznej, w którym następnie został umieszczony, a decyzja ta jest ostateczna (k. 44). W świetle podanych okoliczności stwierdzić należy, że ojcu skarżącej (zwanym dalej stroną) przysługiwało prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej, do którego został skierowany na mocy decyzji organu I instancji z dnia "[...]", gdyż jest osobą wymagającej całodobowej opieki z powodu choroby, niemogącą samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można było zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych; wyraził ponadto zgodę na umieszczenie w konkretnym domu pomocy społecznej. Tym samym stwierdzić należy, że organ dokonał prawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do konkretnych norm prawa materialnego zawartych w art. 54 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Nie doszło przy tym do naruszenia przez organy art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który wbrew twierdzeniom skarżącej, nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej. Przepis ten dotyczy bowiem przyznawania osobie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych a nie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie nie doszło także do naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania, w tym tych podanych w skardze. Co prawda na etapie postępowania przed organem I instancji skarżąca, wbrew obowiązkom wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a., nie była informowana przez organ o czynnościach dowodowych przeprowadzanych w sprawie, a doręczono jej jedynie decyzję wydaną przez ten organ, to w okolicznościach niniejszej sprawy ocenić należy, że uchybienie to pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Zauważyć bowiem należy, że przy przeprowadzaniu kluczowych dla rozstrzygnięcia tej sprawy dowodów (to jest: wywiadu środowiskowego, zaświadczenia lekarskiego, opinii pracownika socjalnego) nie był wymagany udział innych stron niż ta, której dotyczy decyzja o umieszczeniu w domu pomocy społecznej. Ponadto, organ I instancji, zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przeprowadził wywiad zarówno u strony, jak i zlecił przeprowadzenie tego wywiadu u skarżącej i jej brata, jako osób, o których mowa w art. 103. W tych okolicznościach, także brak odniesienia się przez organ odwoławczy do argumentów sformułowanych w odwołaniu pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Podkreślić bowiem należy, że rolą organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym nie jest kontrola decyzji organu I instancji a ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie sposób wreszcie podzielić poglądu skarżącej, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nie był, w świetle art. 59 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, organem uprawnionym do wydania decyzji w niniejszej sprawie, gdyż nie jest organem gminy. Uszło bowiem uwadze skarżącej, że decyzja ta wydana została z upoważnienia Prezydenta Miasta. Jak wynika zaś z decyzji organu I instancji, podstawę prawną tego upoważnienia stanowił art. 112 ust. 2 i 5 ustawy o pomocy społecznej, w świetle którego, w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości powiatu decyzje administracyjne wydaje starosta lub z jego upoważnienia kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie i inni pracownicy centrum upoważnieni na wniosek kierownika. W miastach na prawach powiatu, a takim miastem jest O., decyzje te wydają Prezydenci Miast lub z ich upoważnienia kierownicy miejskich ośrodków pomocy społecznej i inni pracownicy ośrodków upoważnieni na wniosek kierowników. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.