II SA/Ol 261/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi D. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie umieszczenia w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania D. D. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia "[...]" w sprawie umieszczenia L. W. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w O. Zdaniem organu odwoławczego córka beneficjenta, której organ I instancji doręczył kwestionowaną decyzję, nie ma interesu prawnego do jej zaskarżenia. Wyjaśniono, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia w domu pomocy społecznej będzie podmiot, który jest bezpośrednio zainteresowany przyznaniem tego świadczenia, czyli w rozpatrywanej sprawie L. W., ubiegający się o umieszczenie w DPS "[...]" w O. (dalej jako: "DPS"). Z akt sprawy wynika, że L.W. ma 80 lat, jest wdowcem, prowadził samodzielne gospodarstwo domowe, zamieszkiwał w O przy ul. "[...]". W wywiadzie środowiskowym oświadczył, że z dziećmi nie utrzymuje kontaktu. Otrzymuje świadczenie emerytalne. Jest osobą schorowaną, stan po udarze mózgu, ma zaburzenia równowagi. Zdiagnozowano u niego również nadciśnienie tętnicze i cukrzycę. W marcu 2013r. beneficjent zwrócił się z wnioskiem o umieszczenie go w DPS. W maju 2013r. został wpisany na listę osób oczekujących na przyjęcie do DPS. Decyzją z dnia "[...]"r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej skierował L. W. do DPS. Decyzja ta doręczona została tylko wnioskodawcy i DPS. Pismem z dnia 8 grudnia 2014r. Dyrektor DPS poinformował MOPS o gotowości przyjęcia L. W. Pismem z dnia 10 grudnia 2014r. beneficjent podtrzymał wniosek o umieszczenie go w DPS. Do tego czasu korzystał z pomocy w formie usług opiekuńczych w Dziennym Domu Pomocy Społecznej w O. Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji orzekł o umieszczeniu L. W. w DPS. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że beneficjent wymaga całodobowej opieki osób drugich, której nie może mu zapewnić rodzina i gmina. Rozstrzygnięcie to doręczone zostało beneficjentowi oraz D. D. zam. w I. i W. W. zam. w Ł. W ustawowym terminie D. D. wniosła odwołanie od decyzji o umieszczeniu jej ojca w DPS. Zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 54 ust. 1 i art. 59 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Podniosła, że pozbawiona została udziału w postępowaniu i przez to uniemożliwiono jej wypowiedzenie się w sprawie. Stwierdziła, że decyzja o skierowaniu ojca do DPS nie została jej doręczona, więc nie jest nią związana. Podała, że z posiadanych przez nią informacji wynika, iż nie istniało żadne zagrożenie dla życia jej ojca, bowiem mieszkał w mieszkaniu, które miał do dyspozycji do końca życia. Miał też do pomocy pracownika socjalnego, który się nim opiekował. Wyraziła przekonanie, że mieszkanie ojca zostało przekazane w darowiźnie wskazanej osobie i że okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii umieszczenia w DPS. Zarzuciła, że w decyzji nie wykazano, iż ojciec nie może funkcjonować samodzielnie albo że nie można zapewnić mu usług opiekuńczych. Wskazanym na wstępie postanowieniem organ II instancji odmówił odwołującej się legitymacji do wniesienia odwołania. Stwierdził, że skarżąca ma jedynie interes faktyczny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie D. D. powtórzyła zarzuty i argumenty podniesione w odwołaniu. Zdaniem skarżącej dokonana przez SKO analiza pojęcia strony jest powierzchowna i nie przedstawia wszystkich prezentowanych w tym względzie poglądów doktryny. Skarżąca wyraziła przekonanie o posiadaniu przymiotu strony w niniejszym postępowaniu i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 1647.) sąd administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Ponieważ przepis ten stanowił podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, wyjaśnić należy, że regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu II instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. Cytowany przepis nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Rację ma organ II instancji, że skutecznie inicjować postępowanie odwoławcze może jedynie strona, czyli przymiot strony jest niezwykle istotny. Ponieważ jednak interes prawny wynika z prawa materialnego, to nie jest, co do zasady, możliwe by został ustalony już na etapie postępowania wstępnego. Dlatego w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. W rozpoznawanej sprawie taka oczywistość nie zachodzi, tym bardziej, że organ I instancji uznał skarżącą za stronę postępowania i doręczył jej wydaną decyzję. W sytuacji, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego się, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku wyniku negatywnego, tj. w razie braku legitymacji odwołującego się – umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Stanowisko takie jest ugruntowane w doktrynie i judykaturze (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1609/05, LEX nr 307511, wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010r. sygn. akt I OSK 1192/09 publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, str. 597). Już tylko wskazana okoliczność uzasadniała uchylenie zaskarżonego postanowienia. Sam organ, mimo że wydał rozstrzygnięcie formalne, poddał merytorycznej ocenie interes prawny skarżącej. Weryfikując zasadność zajętego w tym względzie stanowiska, czego domaga się też strona skarżąca, stwierdzić należy, że organ II instancji nie dokonał prawidłowej wykładni art. 28 k.p.a. Poprzestał bowiem jedynie na wskazaniu, że interes prawny w rozumieniu tego przepisu oparty jest na związku pomiędzy normą prawa materialnego, mającą w sprawie zastosowanie, a sytuacją konkretnego podmiotu. Stanowisko takie nie jest tożsame z prezentowanym jednolicie w orzecznictwie poglądem, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10, z 10 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1059/10, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sprecyzować trzeba, że użytego w art. 28 k.p.a. sformułowania, iż "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek" nie można interpretować wąsko i badać jedynie związku sytuacji danego podmiotu z przepisem stanowiącym podstawę materialnoprawną do wydania decyzji konkretnej treści, ale należy uwzględniać relacje przyczynowo-skutkowe, do których doprowadzić może ostatecznie wydana decyzja. W wyroku z dnia 10 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1059/10 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny szczególnie przekonywująco argumentował, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja zachodzi, bowiem umieszczenie w domu pomocy społecznej jest odpłatne. Stanowi o tym art. 60 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 tej ustawy obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1. mieszkaniec domu, 2. małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3 gmina. Z unormowań tych wynika dla skarżącej obowiązek wnoszenia opłat za pobyt ojca w DPS. Przyjęta kolejność podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłaty uwzględnia treść art. 128, 129 i 130 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 788 ze zm.), regulujących obowiązek alimentacyjny. W stanie faktycznym sprawy, gdy beneficjent jest wdowcem, a emerytura nie pokryje całego kosztu za pobyt w DPS, nałożenie na skarżącą obowiązku odpłatności za pobyt ojca w DPS jest bardzo realne. Nie może mieć tutaj znaczenia fakt, że w przedmiocie ponoszenia opłat wydawana jest odrębnie decyzja. Skoro z chwilą umieszczenia w DPS powstaje obowiązek wniesienia opłaty za pobyt, to tylko na etapie rozstrzygania o umieszczeniu podopiecznego w DPS zstępny może skutecznie dochodzić zasadności umieszczenia w DPS. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem wskazanych przepisów prawa zarówno materialnego jak i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji rozpatrzy spełnienie przesłanek do umieszczenia ojca skarżącej w DPS i odniesie się merytorycznie do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Na zasadzie art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku.