II OSK 1059/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1430/09 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1430/09, oddalił skargę K. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta T., decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie wniosku K. K. dotyczącego wydania nakazu rozbiórki sklepów i garaży zlokalizowanych na działce Nr [...]obręb [...] w T. przy ul. D. Organ podał, że K. K. nie może być w sposób jednoznaczny uznana za stronę postępowania, nie spełnia bowiem zasadniczego wymogu określonego art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) - nie wykazała ona w żadnym stopniu powiązania ze sprawą z uwagi na swój interes prawny lub obowiązek. Przedmiotowy zespół garaży i sklepów znajduje się na działce Nr [...] w odległości 21,65 m od jej budynku mieszkalnego. Ponadto działka ta oddzielona jest od jej działki pasem drogowym ulicy D. o szerokości 14 m. Zdaniem organu zarówno lokalizacja jak i budowa tych obiektów zgodna jest z przepisami § 12, § 13 oraz § 156 ust. 4 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62) obowiązującymi w trakcie wydawania pozwoleń na budowę z dnia [...] czerwca 1983 r. i [...] czerwca 1984 r. oraz decyzji o zmianie sposobu użytkowania pięciu garaży na sklepy z dnia [...] października 1994 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., po rozpoznaniu odwołania K. K., utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ wskazał, że niezasadny jest zarzut dotyczący nieuznania odwołującej się za stronę w postępowaniu przed organem I instancji. Interwencja osoby zainteresowanej, zmierzająca do uzyskania rozstrzygnięcia organu w sprawie objętej jej nadzorczymi kompetencjami, zawsze musi być badana pod kątem potrzeby wszczęcia postępowania z urzędu. Inicjatywa ta nie stanowi jednak wniosku formalnie wszczynającego postępowanie administracyjne. Niniejsze postępowanie wszczęto w związku z pismem K. K., jednak w dalszym ciągu toczyło się z urzędu i w tej sytuacji rozstrzygnięcie w przypadku stwierdzenia braku podstaw do podjęcia interwencji nadzorczej, a więc braku przedmiotu postępowania, musi prowadzić do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ I instancji zasadnie przyjął, iż w niniejszej sprawie nie ma podstaw do interwencji nadzorczej, bowiem nie zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 39, poz. 229 ze zm.) - przedmiotowe garaże zostały wybudowane na podstawie prawomocnych decyzji Prezydenta Miasta T. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1983 r. i [...] czerwca 1984 r. Decyzją z dnia [...] marca 1998 r. Wojewoda T. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] stycznia 1998 r. odmawiającą wznowienia postępowania w sprawach zakończonych powyższymi decyzjami o pozwoleniu na budowę. Natomiast zmiana sposobu użytkowania pięciu garaży nastąpiła w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] października 1994 r. Ponadto w świetle dokonanych przez organ I instancji ustaleń bezpodstawne było także twierdzenie, iż przedmiotowe obiekty stwarzają niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przedmiotowy zespół garaży i sklepów znajduje się na działce nr [...] w odległości 21,65 m od budynku mieszkalnego odwołującej się, a ponadto działka ta oddzielona jest od jej działki pasem drogowym o szerokości 14 m. Niezasadny jest też zarzut, że garaże nie są oddalone 15 m od budynków sąsiednich - w odwołaniu podano odległość 13 m od ogrodzenia garaży, podczas gdy zgodnie z § 156 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. minimalne odległości wolnostojących garaży dla samochodów osobowych od budynków sąsiednich na terenach zabudowy jednorodzinnej liczone są od ścian garaży niemających otworów okiennych lub drzwiowych. K. K. nie przedstawiła również żadnych dowodów na okoliczność, że wybudowanie garażów doprowadziło do niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Pozostałe zarzuty zawarte w odwołaniu oraz protokole z dnia 6 marca 2007 r. dotyczące nielegalnego parkingu, wjazdu do garaży i wjazdu do przedszkola, w ocenie organu pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, gdyż organ odwoławczy rozpatruje sprawę w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne. W skardze K. K. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie art. 80 ust. 2 i 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez przyjęcie, że brak jest przesłanek wymaganych do przyjęcia, iż K. K. może być uznana za stronę, gdyż jej interes prawny wynika z faktu, że zespół garaży i sklepów znajduje się na działce położonej w bezpośredniej odległości od jej budynku mieszkalnego, a dzieli je tylko pas drogowy, czyli 7 m, a nie jak przyjęły organy 21,65 m. Ponadto zdaniem skarżącej także istotne uchybienia procesowe miały wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 138 § 1 i art. 104 k.p.a. polegający na przyjęciu, że żądanie rozbiórki przedmiotowych obiektów fiest nieuzasadnione, bowiem żadna ze stron nie wykazała, iż zachodzą okoliczności z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem skarżącej istnieją poważne wątpliwości co do zgodności z prawem przedmiotowych obiektów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. osoba może zostać uznana za stronę jeżeli żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Bezsporne jest, że przedmiotowe obiekty budowlane usytuowane są na działce znajdującej się po drugiej stronie pasa drogowego w stosunku do nieruchomości skarżącej, a ponadto w odległości 21,65 m od jej budynku mieszkalnego. Zdaniem Sądu naruszenia interesu prawnego nie można utożsamiać z subiektywnym przekonaniem danej osoby o tym, że jakiś stan faktyczny jest dla niej niekorzystny – konieczne jest odwołanie się do konkretnego przepisu prawa materialnego. Skoro zaś skarżąca domagała się podjęcia czynności przez organy nadzoru budowlanego w stosunku to obiektów budowlanych wzniesionych w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r., to na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. właśnie w przepisach z 1974 r. należy szukać przepisu prawa materialnego, na którym opierałby się ewentualny interes prawny skarżącej. Zdaniem Sądu organy prawidłowo ustaliły, że przedmiotowe obiekty zostały wzniesione na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1983 r. i [...] czerwca 1984 r., a usytuowanie tych obiektów względem nieruchomości skarżącej wskazuje, że brak jest przepisu prawa materialnego, w tym także techniczno-budowlanego, z którego wynikałby interes prawny skarżącej w postępowaniu w przedmiocie rozbiórki. Ewentualne nieprawidłowości związane z użytkowaniem przedmiotowych obiektów i niekorzystny wpływ na sposób korzystania przez skarżącą z jej nieruchomości nie świadczą o istnieniu po jej stronie interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie nakazu rozbiórki, lecz co najwyżej wskazują na istnienie po jej stronie interesu faktycznego. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że skarżąca nie mogła być uznana za stronę kontrolowanego postępowania w przedmiocie rozbiórki. Skargą kasacyjną K. K. zaskarżyła w całości powyższy wyrok, zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., § 12 i 13 oraz § 156 ust. 4 ww. rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r., a obowiązujące w trakcie wydawania pozwoleń na budowę z dnia [...].06.1983 r. i [...].06.1984 r. oraz decyzji o zmianie sposobu użytkowania pięciu garaży na sklepy z dnia [...].10.1994 r. z dnia [...].10.1994 r., a polegającą na przyjęciu, iż organ administracyjny nie może uznać za stronę postępowania powódkę K. K., albowiem ostatnio wymieniona nie wykazała w żadnym stopniu powiązania ze sprawą z uwagi na swój interes prawny lub obowiązek, pomimo poważnych wątpliwości w tym względzie, a zwłaszcza że przecież treść art. 28 k.p.a. wyraźnie stanowi, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, a przecież dotychczasowe orzecznictwo NSA wyraźnie wskazuje na kwestię subiektywnego lub obiektywnego określenia pojęcia strony niemniej jednak dąży do wykładni pojęcia interesu prawnego i pojęcia strony, aby w postępowaniu administracyjnym zapewnić należytą ochronę prawną największemu kręgowi osób (vide wyrok NSA z 21.05.1981 r. sygn. akt: SA 773/81 zam. ONSA zeszyt 1 z 1981 r., poz. 43) podobnie uchwała w składzie 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 5.12.1984 r. sygn. akt III AZP 3/84, która stanowi wytyczne jak przyjmować pojęcie strony zamieszczone w M. Zychowicz Przegląd Orzecznictwa SN w sprawach skarg na decyzje administracyjne zam. Nowe Prawo nr 9 z 1985 r. str. 80 i wyrok WSA w Warszawie do sygn. akt VII SA/Wa 623/08 i wyrok NSA z dnia 27.09.1999 r., a w szczególności wyrok NSA z dnia 8.09.1989 r. sygn. akt II SA 437/89 niepublikowany stwierdzający, że właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być prowadzona działalność gospodarcza zagrażająca jego dobru osobistemu lub majątkowemu ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w kwestionowaniu prawidłowości wydania zezwolenia co wręcz akademicko odpowiada stanowi faktycznemu w niniejszej sprawie, kiedy to wykazani inwestorzy A. i W. M. uzyskali decyzję o zmianie sposobu użytkowana 5 garaży na sklepy decyzją PINB miasta T. z dnia [...].10.1994 r. 2) istotne uchybienia procesowe mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 28 k.p.a., 31 § 2 k.p.a., 61 § 1 i 3 k.p.a., art. 104 k.p.a., 149 k.p.a., 157 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez przyjęcie, że powódka K. K. nie jest uprawniona do występowania w niniejszej sprawie ze względu na fakt, że nie posiada interesu prawnego w rozstrzygnięciu przedmiotu sporu, a więc żądania rozbiórki zespołu garaży i sklepów położonych w T. przy ul. D., pomimo poważnych wątpliwości w tym względzie, a zwłaszcza jeśli zważy się że powódka jest inicjatorem całej drogi postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, właśnie ze względu na swój uzasadniony interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. jako właścicielki nieruchomości sąsiadującej z garażami i sklepami. 3) sprzeczność istotnych ustaleń Sądu I instancji z zebranym w sprawie materiałem dowodowym przez przyjęcie, że sytuacja faktyczna i prawna powódki K. K. nie pozwala na przyjęcie, że ww. spełnia przesłanki opisane w art. 28 k.p.a. czyli jest stroną mającą uzasadniony interes prawny lub uzasadniony obowiązek dotyczący przedmiotu postępowania, pomimo poważnych wątpliwości w tym względzie, a w szczególności skoro zważy się fakt, iż ww. jest osoba bezpośrednio zainteresowaną i mającą interes prawny ze względu na najbliższe sąsiedztwo i właśnie dotyczące naruszenia prawa własności i sposobu użytkowania sklepów na przedmiotowej działce. W uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania i zasądzenie od strony pozwanej na rzecz powódki kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżony wyrok jest co najmniej przedwczesny, bowiem podczas badania zgromadzonego materiału dowodowego Sąd I instancji nie rozstrzygnął czy organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję mając podstawę prawną w treści art. 105 § 1 k.p.a. przyjmując, iż postępowanie co prawda zainicjowane przez powódkę było w dalszym ciągu z urzędu i czy brak było podstaw podjęcia interwencji nadzorczej, a więc ze względu na brak przedmiotu postępowania prowadziłoby do umorzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy skarżąca K. K. może być uznana za stronę postępowania w sprawie dotyczącej wydania nakazu rozbiórki sklepów i garaży zlokalizowanych na działce nr [...] obręb [...] w T. przy ul. D. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyznać rację Sądowi I instancji, iż skarżąca nie ma interesu prawnego w postępowaniu rozbiórkowym dotyczącym ww. obiektów. Przepisem ogólnym, określającym kto posiada legitymację strony w postępowaniu administracyjnym jest art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie dominuje zdecydowanie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, bowiem nie istnieje związek między nakazaniem rozbiórki przedmiotowych obiektów a faktem posiadania przez skarżącą nieruchomości w ich sąsiedztwie – w tym bowiem skarżąca upatruje swojego interesu prawnego. Nie wskazuje ona przy tym w jaki sposób przedmiotowe obiekty ten interes naruszają i nie opiera swoich twierdzeń o przepisy prawa materialnego. Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Zgłaszając zatem w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. należy wskazać dodatkowo przepis prawa materialnego, z którego wprost wywodzi się interes prawny (wyrok NSA z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 401/07). W niniejszej sprawie skarżąca tego nie czyni. W postępowaniu rozbiórkowym, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, możliwe jest także, obok właściciela obiektu, uznanie za stronę właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z obiektem, którego dotyczy rozbiórka w sytuacji, gdy obiekt ten został wybudowany z naruszeniem przepisów regulujących dopuszczalne odległości między obiektami oraz granicami nieruchomości sąsiednich. Przedmiotowe obiekty zostały wybudowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1983 r. i [...] czerwca 1984 r. Wojewoda T. decyzją z dnia [...] marca 1998 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] stycznia 1998 r. odmawiającą skarżącej wznowienia postępowania w sprawach zakończonych ww. decyzjami o pozwoleniu na budowę. Zmiana sposobu użytkowania pięciu garaży nastąpiła natomiast w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] października 1994 r. W związku z powyższym brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, aby przedmiotowe obiekty powstały niezgodnie z przepisami, które obowiązywały w okresie ich budowy. Podkreślenia wymaga także, że w skardze kasacyjnej, powołując się w pkt 1 na przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62), które obowiązywało w dacie wydawania powyższych pozwoleń, nie wskazano, w jaki sposób w niniejszej sprawie doszło do ich naruszenia. Również zasygnalizowane w pkt 3 skargi kasacyjnej naruszanie prawa własności i sposób użytkowania przedmiotowych sklepów nie może odnieść zamierzonego skutku w sytuacji, gdy skarżąca nie uzasadnia powyższych twierdzeń oraz wobec faktu wybudowania przedmiotowych obiektów zgodnie zobowiązującymi przepisami prawa na podstawie ostatecznych decyzji. Ponadto należy w tym miejscu zwrócić szczególną uwagę na to, że odległość przedmiotowych obiektów względem nieruchomości skarżącej wynosi 21,65 m i że znajduje się pomiędzy nimi pas drogowy o szerokości 14 m (ul. D.). Znaczna odległość dzieląca nieruchomość skarżącej od przedmiotowych obiektów również ma decydujący wpływ na uznanie, iż po stronie skarżącej brak jest interesu prawnego w postępowaniu o nakaz ich rozbiórki. Samo subiektywne odczucie skarżącej, że istniejący stan faktyczny jest dla niej niekorzystny, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, nie pozwala na uznanie, iż ma ona interes prawny w nakazie rozbiórki przedmiotowych obiektów. W związku z powyższym stwierdzić należy, że zarówno organ I instancji umarzając postępowanie rozbiórkowe wszczęte wnioskiem skarżącej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jak i organ II instancji utrzymując tę decyzję w mocy, działał zgodnie z przepisami prawa. W konsekwencji zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. K. Nie doszło zatem w niniejszej sprawie do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 28 k.p.a., 31 § 2 k.p.a., 61 § 1 i 3 k.p.a., art. 104 k.p.a., 149 k.p.a., 157 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Za całkowicie niezrozumiały należy uznać zarzut naruszenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., stanowiących o właściwości organów nadzoru budowlanego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.