I OSK 2297/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1925/16 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1925/16, po rozpoznaniu skargi M. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie wszczął z urzędu wobec M. K. postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem w dniu [...] października 2012 r. dyspozycji usunięcia pojazdu marki [...] o nr rej. [...], od którego odstąpiono w trybie art. 130a ust. 2a ustawy dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.r.d.". Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy ustalił wysokość kosztów powstałych w związku z wydaniem w dniu [...] października 2012 r. dyspozycji usunięcia pojazdu, zaparkowanego w miejscu niedozwolonym przy ul. [...] w Warszawie, na kwotę 440 zł stosownie do załącznika nr 2 do uchwały nr XXVII/566/2011 Rady m.st. Warszawy z dnia 17 listopada 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. K. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że M. K. w dniu [...] października 2012 r. zaparkował swój samochód przy ul. [...] w Warszawie - w strefie obowiązywania znaku drogowego B-36 "zakaz zatrzymywania się" z tabliczką T-24 wskazującą, że pojazd pozostawiony w miejscu, w którym obowiązuje zakaz wyrażony tym znakiem zostanie usunięty na koszt właściciela pojazdu. W ocenie organu nie ulegało wątpliwości, że w sprawie zastosowanie miał art. 130a ust. 1 pkt 5 p.r.d., stanowiący o obligatoryjnym usunięciu pojazdu. W sytuacji, gdy zostanie stwierdzone, że pojazd został zaparkowany w miejscu obowiązywania znaku wskazującego, że zaparkowany pojazd zostanie usunięty na koszt właściciela, policjant czy strażnik miejski ma ustawowy obowiązek wydania dyspozycji usunięcia pojazdu i nie zależy to od jego swobodnego uznania, dobrej lub złej woli. Dyspozycja usunięcia pojazdu (nr [...]) wydana została przez funkcjonariusza Straży Miejskiej m.st. Warszawy, a zatem przez podmiot uprawniony do działania na mocy przepisu art. 130a ust. 4 pkt 2 p.r.d. W aktach znajduje się dokumentacja fotograficzna, obrazująca ustawiony znak drogowy B - 36 zakazu zatrzymywania się wraz z tabliczką T-24 wskazującą, że pojazd pozostawiony w miejscu, w którym obowiązuje zakaz wyrażony tym znakiem zostanie usunięty na koszt właściciela i to te znaki były wyznacznikiem stwierdzenia nieprawidłowego parkowania pojazdu i zasadności jego usunięcia. Na miejsce zdarzenia, widząc funkcjonariusza Straży Miejskiej, zgłosił się odwołujący - w tej sytuacji uzasadnionym było odstąpienie na zasadzie art. 130a ust. 2 p.r.d. od odholowania pojazdu na parking strzeżony. Taka możliwość zachodzi zarówno przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdów, jak również w trakcie usuwania pojazdu, gdy tylko ustaną przyczyny jego usunięcia. Pomimo, że do faktycznego odholowania pojazdu na strzeżony parking nie doszło to wezwanie holownika i podjęcie czynności usunięcia niewątpliwie wygenerowało koszty usunięcia, o których obowiązku poniesienia informuje tabliczka T-24, a które zgodnie z załącznikiem nr 2 do uchwały nr XXVII/566/2011 Rady m.st. Warszawa z dnia 17 listopada 2011 r., wynoszą 440 zł dla pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3.500kg. Organ podkreślił, że art. 130a ust. 2 w zw. z ust. 6 ustawy nie określa i nie wyszczególniania poszczególnych składników tych kosztów. Ustawodawca ich w żaden sposób nie precyzuje, ani nie uzależnia od tego np. czy pojazd był w całości załadowany na lawetę, czy tylko częściowo. Zgodnie z art. 130a ust. 6 p.r.d. wysokość opłaty ustala rada powiatu w drodze uchwały. Na terenie m.st. Warszawy jest ona zależna od dopuszczalnej masy pojazdu lub rodzaju pojazdu, w niniejszej sprawie stanowi kwotę 440 zł, tj. dla pojazdów o dopuszczalnej masie do 3.500kg stosownie do ww. załącznika nr 2 do uchwały z dnia 17 listopada 2011 r. Z punktu widzenia organu w postępowaniu o ustaleniu opłaty za usunięcie pojazdu istotne jest czy pojazd był zaparkowany w niedozwolonym miejscu i czy w związku z zaparkowaniem w tym miejscu uprawniony organ wydał dyspozycję usunięcia pojazdu (obligatoryjną lub fakultatywną), bądź od niej odstąpił, czy wygenerowały one koszty. Na powyższą decyzję skargę wniósł M. K., podnosząc że sprawa była już rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 586/14 uchylił decyzje organów obu instancji, wskazując m.in. na konieczność usunięcia braków w celu ustalenia "czy w związku z zaistniałą sytuacja powstały koszty, do których uiszczenia obowiązany jest skarżący". Braki te zostały usunięte i ustalono, że powstały koszty w kwocie 122,90 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę zwrócił uwagę, że wyrokiem z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 586/14 została uchylona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m.st. Warszawy. W uzasadnieniu tego wyroku nakazano organom przeprowadzenie prawidłowo, z zachowaniem zasad wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a., postępowania dowodowego i wyjaśnienie, w jakich okolicznościach doszło do wydania dyspozycji odholowania pojazdu i odstąpienia od tej dyspozycji, a także czy w związku z zaistniałą sytuacją powstały koszty, do których uiszczenia obowiązany jest skarżący. Organy obu instancji były związane ocena prawną i wskazaniami Sądu co do dalszego postępowania w sprawie. W ocenie Sądu analiza akt sprawy prowadzi jednak do wniosku, że oba organy ten obowiązek naruszyły. Jak wynika z pisma O. sp. z o.o. z dnia 27 stycznia 2015 r. pojazd holujący, który miał wykonać dyspozycje strażnika miejskiego w zakresie usunięcia samochodu skarżącego, w chwili zgłoszenia znajdował się już w miejscu wskazanym w dyspozycji. Pracownik tego pojazdu "w chwili otrzymania informacji o odwołaniu był w trakcie czynności związanych z procedurą załadunku pojazdu". Z treści tego pisma wynika, że Zarząd Dróg Miejskich został obciążony "jedynie kosztami stałymi i kosztami związanymi z procedurą załadunku pojazdu". Taka informacji Spółki nie upoważniała organu, w kontekście ww. wyroku, do "ustalenia" kosztów i zobowiązanego do zapłaty. Zdaniem Sądu organy nie ustaliły jakie koszty w rzeczywistości powstały. Stwierdzenie O. sp. z o.o. o powstałych kosztach nie wyjaśnia ani tego, co to są "koszty stałe" i z czego mają wynikać, skoro pojazd był już na miejscu, ani jakie czynności związane z procedurą załadunku zostały podjęte. Nie wiadomo – i nie wynika to z uzasadnienia obu decyzji – co pracownik Spółki w rzeczywistości zrobił; czy tylko wyszedł z pojazdu, aby przygotować samochód skarżącego do odholowania i sam ten fakt "wygenerował koszty", czy zamocował linę holująca do samochodu, czy załadował pojazd na holownik itp. Bezkrytycznie organy podeszły do otrzymanego wezwania do zapłaty (rachunku), błędnie uznając, że Prezydent m.st. Warszawy nie jest zobowiązany ustalić, za co Miasto Stołeczne Warszawa ma w rzeczywistości zapłacić – i to nie tylko we własnym, dobrze pojętym interesie. Organ I instancji wspomina wprawdzie, że "w trakcie czynności usuwania pojazdu" zgłosił się skarżący, więc do usunięcia pojazdu nie doszło, tym niemniej z powołanych przez organ dokumentów nie wynika, aby jakiekolwiek czynności zostały rzeczywiście wykonane lub "były w trakcie". Z dokumentów wynika jedynie, że dyspozycja usunięcia pojazdu została przez strażnika miejskiego wydana i że od usunięcia pojazdu odstąpiono. W związku z tym, że organ I instancji uznaje, że "istotną okolicznością w niniejszej sprawie był również fakt, że wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu strony spowodowało rozpoczęcie czynności związanych z załadunkiem pojazdu" to – zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. – organ zobowiązany był wskazać dowody na to, że kierowca holownika rozpoczął (i jakimi działaniami) załadunek pojazdu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisowo postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku przyjęcia, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia na właściciela pojazdu obowiązku zapłaty kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, od której następnie odstąpiono, powinien dokonać ustalenia w jakich okolicznościach doszło do wezwania firmy holowniczej do usunięcia pojazdu skarżącego, a także, czy i w jakim zakresie wezwanie to zostało wykonane oraz, czy i w jakich okolicznościach przyjazd holownika został odwołany oraz nakazanie przez uzupełnić w tym celu materiał dowodowy i raz jeszcze dokonać jego oceny; 2) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie dowolnych ustaleń dowodowych wbrew materiałowi zgromadzonemu w aktach postępowania i przyjęcie, że okoliczność powstania kosztów w związku z wydaną dyspozycją usunięcia pojazdu od którego następnie odstąpiono, wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i nie jest ustalona w niniejszej sprawie, podczas gdy w aktach sprawy znajduje się faktura wystawiona przez firmę holującą, w której widnieją koszty usługi holowania przedmiotowego pojazdu; a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 3) art. 130a ust. 2a p.r.d. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że obciążenie kosztami powstałymi w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu od którego to usunięcia odstąpiono jest możliwe po uprzednim ustaleniu okoliczności w jakich doszło do wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, odstąpienia od tej dyspozycji oraz, czy wydanie dyspozycji spowodowało powstanie rzeczywistych kosztów, którymi należy obciążyć podmiot zobowiązany, podczas gdy przepis nie uzależnia obciążenia kosztami od ustalenia okoliczności dotyczących wydania dyspozycji usunięcia pojazdu oraz od niej odstąpienia, a także od rzeczywistych kosztów związanych z przebytym przez holownik odcinkiem drogi od momentu wydania dyspozycji do momentu jej odwołania, a także przyjęcie, że wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu i wyjazdu z bazy pojazdu do holowania w celu usunięcia danego pojazdu nie zawsze generuje koszty, podczas gdy w świetle powyższej regulacji do obciążenia kosztami wystarczającym jest wydanie dyspozycji wyjazdu pojazdu do holowania z bazy w celu usunięcia pojazdu, który spowodował powstanie kosztów z tym związanych; b) art. 130a ust. 6 i 6a p.r.d. w zw. z Załącznikiem nr 1 do uchwały nr XXVII/566/2011 Rady m.st. Warszawy z dnia 17 listopada 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu (Dz. Urzędowy Woj. Mazowieckiego z 2011 r. Nr 215, poz. 6507), określającym wysokość kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdu, którego dopuszczalna masa całkowita nie przekracza 3,5t na 440 zł, poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, iż do obciążenia kosztami wydania dyspozycji pojazdu konieczne jest ustalenie rzeczywistych kosztów, którymi należy obciążyć podmiot zobowiązany. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie oświadczyło, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego artykułu. Przesłanki te w rozpoznanej sprawie nie wystąpiły. Z art. 183 § 1, art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. jednoznacznie wynika, że to do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tej skargi, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten sąd rozważone lub ocenione. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej, skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny. Zagadnienie sporne, które występuje w niniejszej sprawie dotyczy między innymi wykładni przepisu materialnoprawnego, tj. art. 130a ust. 2a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, w którym ustawodawca określił mechanizm ustalania opłat za usunięcie pojazdu z drogi. W praktyce orzeczniczej prezentowane jest również stanowisko odmienne, od stanowiska przyjętego w niniejszej sprawie, zgodnie z tym odmiennym stanowiskiem, mechanizm ustalania opłat za usunięcie pojazdów jest niezależny od ich faktycznej wysokości (np. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2016, sygn. akt I OSK 2644/14, wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2897/16). Jednak w rozpoznawanej sprawie mamy sytuację o tyle szczególną, że Sąd związany był prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 586/14. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W takich okolicznościach rozpoznając skargę w niniejszej sprawie Sąd zobowiązany był przede wszystkim do zbadania, czy organy rozpoznając ponownie sprawę nie naruszyły art. 153 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazane wyżej związanie miało bezpośredni wpływ na zakres kontroli zaskarżonej decyzji jakiej mógł dokonać Sąd I instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są one niezasadne. W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego. W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w pkt 1 i w pkt 2 zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 134 §1 p.p.s.a, zaś w zarzucie zawartym w pkt 3 dotyczącym naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 130a ust. 2a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. zarzucono błędną wykładnię tego przepisu poprzez przyjęcie, że w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu konieczne jest ustalenie faktycznej wysokości kosztów. Natomiast w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu dotyczącego naruszenia art. 153 p.p.s.a., art. 170 p.p.s.a. Tymczasem ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt I FSK 368/16). Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Kwestie prawne przesądzone w prawomocnym wyroku i zawarte w nim wskazania są wiążące dla organów administracyjnych orzekających w sprawie, tegoż sądu jak i innych organów, nie wyłączając sądu drugiej instancji rozpoznającego skargę kasacyjną od kolejnego wyroku w sprawie. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem. Mając tym samym na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonej decyzji związany był poglądem prawnym zawartym w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 586/14, a w skardze kasacyjnej nie wykazano, że doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a., albowiem zarzut dotyczący naruszenia powyższych przepisów nie został sformułowany, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.