VII SA/Wa 600/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant ref. staż. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postepowaniu oddala skargę D. G. - pismem z dnia [...] kwietnia 2012r. złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012r. znak: [...], którą uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2011r. i jednocześnie nakazano D. G. rozbiórkę budynku konstrukcji drewnianej o wymiarach zewnętrznych 7,87m x 5,37m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach 5,36m x 2,50m i powierzchni zabudowy 55,66m2 zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...]. Wniosek został złożony w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego. D. G. wniósł o rozpatrzenie dowodów istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej nieznanych organowi wydającemu decyzję. Decyzją z dnia [...] lutego 2013r, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po wznowieniu postępowania odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2012r. nakazującej D. G. rozbiórkę budynku konstrukcji drewnianej zlokalizowanego nr [...] w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie legalizacyjne, nakładając na skarżącego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r., na podstawie art. 48 ust. 2, ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, obowiązek przedstawienia w terminie do [...] grudnia 2010r.: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualne na dzień opracowania projektu; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi na nieprzedłożenie przez zobowiązanego wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał nakaz rozbiórki. D. G. wnosząc o wznowienie postępowania z uwagi na nowe dowody istniejące w dniu wydania ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2012r. nieznane organowi załączył do wniosku: projekt budowlany budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] - opatrzony datą "marzec 2012r.", kopię decyzji Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2006r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji "Budowa budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego, studni wierconej oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne (działka nr [...]) oraz budowa zjazdu - (na drogę na działkę Nr [...]), - kopię decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2008r. o przeniesieniu decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2006r. o ustaleniu warunków zabudowy - kopię oświadczenia z dnia [...] marca 2012r., że działka Nr [...] posiada połączenie z drogą publiczną wojewódzką poprzez drogi gminne wewnętrzne Nr [...] (istniejący zjazd), [...] i [...] zgodnie z przepisami o drogach publicznych; - opinię Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej z dnia [...] kwietnia 2012r., - kopię oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar [...] "[...]" - opatrzony datą [...] luty 2012r. Ponadto do wniosku o wznowienie załączono także pismo z dnia [...] kwietnia 2012r. o korektę zakresu wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane, kierowane do Wójta Gminy [...] oraz opracowanie sporządzone przez Instytut Ochrony Przyrody PAN [...] "Waloryzacja terenów nieleśnych gminy [...] ze względu na przedmioty ochrony obszaru [...] "[...]" - synteza przeprowadzonych prac". Rozpatrując zasadność argumentów wskazanych przez wnioskodawcę organ stwierdził, że część wskazywanych dowodów powstała już po wydaniu decyzji organu, a decyzja o warunkach zabudowy była znana organowi. Oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane sporządzone i podpisane przez D. G. mimo, że istniało w dacie wydania decyzji ostatecznej i nie było znane organowi, który wydał decyzję nie jest – w świetle treści art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. - nowym dowodem mogącym stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowił obowiązek wynikający z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2009r., który nie został przez wnioskodawcę wykonany. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar [...] "[...]" - opatrzony datą "[...] luty 2012r." nie ma związku z decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012r., zatem nie daje podstawy do wznowienia postępowania. W związku z powyższym, oceniając wniosek D. G. co do przyczyn wznowienia postępowania organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wskazano na istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję mogące - w świetle treści art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego - stanowić podstawę do wznowienia postępowania i powtórnego rozstrzygania sprawy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik D. G. zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 145 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. art. 7 i 77 kpa, poprzez wadliwe ustalenie dat powstania dowodów, w oparciu o które wniesiono o wznowienie postępowania oraz istotności tych dowodów i ich wpływu na treść ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2012r.; nadto naruszenie art. 10 §1 kpa i art. 40 § 2 kpa, poprzez pominięcie pełnomocnika skarżącego przy doręczeniu postanowienia o wznowieniu postępowania i zaskarżonej decyzji, przez co stronie nie została zapewniona możliwość czynnego udziału w sprawie, co wskazuje, iż zachodzą podstawy do uchylenia decyzji z powodu wady określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem odwołującego się, wadliwie zostały ustalone daty powstania poszczególnych dowodów, w oparciu o które D. G. wniósł o wznowienie postępowania. Organ wadliwie ustalił "istotność" tych dowodów oraz ich wpływ na treść ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Ponadto pełnomocnik strony wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w toku postępowania wywołanego złożeniem wniosku o wznowienie, pomimo ustanowienia w dniu [...] maja 2012 r. pełnomocnika pominął go przy doręczaniu pism. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2013r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając, że przedstawione przez D. G. okoliczności nie mogą skutkować uchyleniem decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r., w sprawie brak jest bowiem podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przedłożony przez skarżącego projekt składa się z kilku części, opatrzonych różnymi datami. Część dotycząca projektu budowlanego budynku gospodarczego wraz z opinią techniczną powstała przed wydaniem ostatecznej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r., (opatrzona została datą grudzień [...]r.). Jeśliby nawet przyjąć istnienie części przedmiotowego projektu budowlanego w dacie orzekania, nie zmienia to faktu, że inwestor nie wywiązał się z obowiązków nałożonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., wydanym na postawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane tj. nie przedstawił wymaganych dokumentów. W tych okolicznościach zarzut skarżącego dotyczący istnienia projektu budowlanego w dacie wydania decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2012 r. pozostaje bez znaczenia w sprawie, ponieważ obowiązkiem inwestora jest przestawienie określonych dokumentów, a nie ich posiadanie czy wiedza o ich istnieniu. Tym samym dowód w postaci projektu budowlanego nie jest istotny dla sprawy, albowiem nie został przedstawiony na żądanie organu wynikające z postanowienia z dnia [...] grudnia 2009r. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń pełnomocnik skarżącego miał zapewniony czynny udział w sprawie. Została mu doręczona decyzja z dnia [...] lutego 2013 r., od której D. G. reprezentowany przez r. pr. G. S. wniósł odwołanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł pełnomocnik D. G., wnosząc o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., której zarzucił: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. art. 7 i 77 kpa, poprzez wadliwe ustalenie dat powstania dowodów, w oparciu o które D. G. wniósł o wznowienie postępowania oraz istotności tych dowodów i ich wpływu na treść ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r., - naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 kpa w zw. z art. 40 § 2 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I Instancji, pomimo pominięcia pełnomocnika strony. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013r. o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lutego 2012r. Wymienione decyzje wydane zostały w postępowaniu wznowieniowym, zainicjowanym wnioskiem skarżącego, który powołując się na przesłankę wymienioną w art. 145 §1 pkt 5 kpa wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2012r. nakazującą mu rozbiórkę drewnianego budynku wraz z tarasem na działce nr [...] w [...]. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte poważną, kwalifikowaną wadą – wymienioną w przepisach prawa procesowego. Nie jest więc to kolejna instancja zwykłego postępowania, a postępowanie umożliwiające kontrolę prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej, przy czym ograniczone przesłankami enumeratywnie wymienionymi w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a., których rozszerzająca wykładnia jest niedopuszczalna, jako że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 ww. ustawy. Właściwy organ orzeka po wznowieniu postępowania o wzruszeniu decyzji dotychczasowej tylko wówczas, gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 145 § 1 lub 145a k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 146 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności wznowienia postępowania, ani w wyniku wznowienia postępowania nie zapadnie wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Okoliczności, o których stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. muszą dotyczyć przedmiotu sprawy i mieć znaczenie prawne, a w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. Omawiany przepis wymaga bowiem aby okoliczności i dowody, o których w nim mowa były istotne, a za istotne okoliczności czy dowody uznać można jedynie takie, które spełniają ww. cechy i tym samym mogą mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne powołanie się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. będzie miało więc miejsce wówczas, gdy nowe okoliczności lub dowody mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w tym sensie, że wraz z innymi okolicznościami lub dowodami powinny stać się podstawą wydania odmiennej decyzji niż ta, która zapadła poprzednio. Nadto, trzeba też podkreślić, iż w świetle treści ww. art. 145 § 1 pkt 5 nowe okoliczności i dowody muszą ujawnić się po wydaniu decyzji ostatecznej. Nowe okoliczności i dowody w rozumieniu ww. przepisu to takie, które istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ orzekający nimi nie dysponował (obojętnie z jakich przyczyn). Przy czym wyjaśnić należy, że przez pojęcie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak i po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Wnosząc o wznowienie postępowania skarżący w oparciu o art. 145 §1 pkt 5 kpa wskazał na nowe dowody, które istniały w dacie wydania decyzji ostatecznej, ale nie były znane organowi orzekającemu, a są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Dowody te to projekt budowlany opracowywany od lutego 2011r. i ostatecznie sporządzony w marcu 2012r., oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia [...] listopada 2010r. uaktualnione na nowym druku w dniu [...] listopada 2011r. oraz prawomocna decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2006r. oraz decyzja o jej przeniesieniu na skarżącego z dnia [...] lipca 2008r. Skarżący jednocześnie wskazał, że na dzień [...] lutego 2012r. tj. datę wydania ostatecznej decyzji rozbiórkowej nie posiadał projektu zagospodarowania działki, oświadczenia Gminy [...] będącej zarządcą drogi nr [...] o połączeniu działki nr [...] z tą drogą publiczną, a także decyzji środowiskowej. Podkreślił, ze od początku postępowania legalizacyjnego dotyczącego samowolnie wzniesionego budynku na działce nr [...]posiadał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Dostrzegając powyższe stwierdzić należy, że przedmiotem postępowania zakończonego decyzją, której uchylenia domagał się skarżący był samowolnie wzniesiony bydynek konstrukcji drewnianej, do którego legalizacji przystąpił organ nadzoru budowlanego nakładając na inwestora D. G. obowiązki określone w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2009r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, których niewykonanie skutkowało nakazem rozbiórki. W tych okolicznościach Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela zaprezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko, że "nowe dowody" przywołane przez skarżącego w kontekście art. 145 §1 pkt 5 kpa nie wypełniają dyspozycji tego przepisu. Jedynie wykazanie, że w dacie wydania decyzji ostatecznej ([...] lutego 2012) skarżący spełnił wszystkie wymogi określone postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r., a okoliczność ta nie była znana organowi wydającemu decyzję stanowiłoby podstawę do ponownego przeprowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 §2 kpa). Przedłożony przez skarżącego projekt budowlany budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce [...] w [...] nie datowany na marzec 2012r. nie istniał w dniu wydania ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012r. Nie wykonano także obowiązku przedłużenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, gdyż skarżący nie wykonał obowiązku przedłożenia raportu oddziaływania na środowisko, nałożonego postanowieniem Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2006r. W konsekwencji powyższych ustaleń organ nie miał podstaw aby uwzględnić przedstawione we wniosku w wznowienie postępowania dowody, jako podstawy do wznowienia w trybie art. 145 §1 pkt 5 kpa. Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ art. 7, 77 kpa oraz art. 40 §2 kpa. W ocenie Sądu postępowanie co do przyczyn wznowienia zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów postępowania, zaś zarzut naruszenia art. 40 §2 kpa był przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016r. sygn. akt II OSK 1163/14 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2014r. sygn. akt VII SA/Wa 2123/13. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pominięcie pełnomocnika w niniejszej sprawie dotyczyło początkowej fazy postępowania przed organem I instancji, umożliwiono mu jednak działanie procesowe przez doręczenie decyzji organu I instancji i dalszy udział w toku całego postępowania instancyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego aczkolwiek doszło do naruszenia art. 40 ust. 2 kpa to nie jest to naruszenie, o którym mowa w art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. poz. 270 ze zm.), tj. mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 170 cytowanej ustawy orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.