II OSK 1163/14

Dnia 15 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2123/13 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 lipca 2013 r. znak: ... w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2123/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi D. G., zw. dalej skarżącym, na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, z dnia 31 lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przystępując do rozpatrzenia sprawy Sąd I instancji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania administracyjnego jest równoznaczne z pominięciem strony i stanowi istotne naruszenie procedury administracyjnej, w szczególności prawa do aktywnego udziału strony w sprawie. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., zw. dalej PINB, w toku postępowania wywołanego złożeniem przez D. G. wniosku o wznowienie, pomimo ustanowienia w dniu 9 maja 2012 r. pełnomocnika i zgłoszenia się przez niego w tym postępowaniu (pełnomocnictwo złożono przy zażaleniu z dnia 14 maja 2012 r.) pominął postanowieniem z dnia 15 stycznia 2013 r. pełnomocnika strony, natomiast decyzję z dnia 8 lutego 2013 r. o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia 29 lutego 2012 r. doręczył stronie postępowania D. G. w dniu 19 lutego 2013 r. Pełnomocnik otrzymał ww. decyzję w dniu 6 czerwca 2013 r. W ocenie Sądu I instancji, takie działanie organu naruszało art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a. i art. 40 § 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd wywiódł, że od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien on mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu. Sąd powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Wr 743/12 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2019/12 nie podzielił argumentacji organu, że pełnomocnik skarżącego miał zapewniony czynny udział w sprawie, ponieważ została mu doręczona decyzja z dnia 08 lutego 2013 r., od której skarżący reprezentowany przez r. pr. G. S. wniósł odwołanie. Zdaniem Sądu, wskazane wyżej uchybienia świadczą również o naruszeniu przez organ II instancji przepisów art. 9, art. 10 § 1, art. 40 § 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W skardze kasacyjnej GINB zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie, art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 10 § 1 k.p.a. i art. 40 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że pominięcie pełnomocnika strony przy doręczeniu wydanego przez organ I instancji postanowienia o wznowieniu postępowania z dnia 15 stycznia 2013 r. spowodowało, że stronie nie została zapewniona możliwość czynnego udziału w postępowaniu wznowionym, podczas gdy pominięcie, o którym mowa powyżej, nie spowodowało skutku w postaci braku zapewnienia stronie możliwości czynnego jej udziału w postępowaniu wznowionym, 2) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w sprawie zaistniała wada procedowania (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu wznowionym), podczas gdy wada procedowania nie miała miejsca, ponieważ strona brała udział w tym postępowaniu, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a, poprzez wydanie wyroku uwzględniającego skargę, podczas gdy skarga jako nieuzasadniona winna zostać oddalona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Organ wnosząc skargę kasacyjną powołał się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przy czym, jedynie część z podniesionych zarzutów ma charakter naruszeń procesowych. Na wstępie jednak zauważyć trzeba, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie ma usprawiedliwionej podstawy. Wprawdzie Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku podał, że zachodzą podstawy uchylenia decyzji z powodu wady wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jednak w ostatecznym rozstrzygnięciu jako podstawę uchylenia decyzji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a (a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. co mogłoby stanowić konsekwencję stwierdzenia naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wobec powyższego skuteczny zarzut na tym tle można byłoby postawić na podstawie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Usprawiedliwiony natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 40 § 2 k.p.a. Z art. 40 § 2 k.p.a. wynika, że od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony udział w postępowaniu, a doręczenie pisma stronie zamiast pełnomocnikowi nie rodzi żadnych skutków prawnych. Należy jednak zauważyć, że wykładnia art. 40 § 2 k.p.a. wskazująca, że doręczenie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika jest bezskuteczne, ma na celu ochronę strony przed negatywnymi, arbitralnymi działaniami organów administracji publicznej tak, aby nie pozbawić strony prawa do sądu. Strona ustanawiając pełnomocnika chce się ustrzec przed skutkami nieznajomości prawa, więc jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to w ten sposób niweczy skutki wspomnianej staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz zapewnienia sobie ochrony, jaką powinna uzyskać w państwie prawa. W celu tak rozumianych praw strony, gdy pominięcie pełnomocnika prowadziło do tego, że albo odwołanie do organu administracji publicznej, albo skarga do sądu administracyjnego były uznane za spóźnione, sądy stawały w obronie zagwarantowania przewidzianego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu lub wynikającego z art. 78 konstytucji RP prawa do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji. Orzeczenia te zapadły jednak w innych sytuacjach, niż ta, która wystąpiła w przedmiotowej sprawie. W rozpatrywanej sprawie pełnomocnika pominięto w początkowej fazie postępowania, tj. przed organem I instancji, umożliwiono mu jednak działania procesowe przez doręczenie decyzji organu I instancji, od której złożone zostało odwołanie, a następnie pełnomocnik brał udział w postępowaniu i w konsekwencji zaskarżył decyzję drugoinstancyjną do Sądu. Pełnomocnik powoływał się przy tym na fakt, że niedopuszczenie go do udziału w postępowaniu przed organem I instancji uniemożliwiło mu składnie wniosków i przedstawianie dowodów. Nie wskazał jednak jakie to wnioski i dowody zamierzał przedłożyć. W istocie zatem strona w postępowaniu przed Sądem I instancji, a następnie jako strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby pominięcie to wpłynęło na jej prawa procesowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić prezentowane w judykaturze stanowisko, z którego wynika konieczność wzięcia pod rozwagę kwestii zaistnienia lub niezaistnienia negatywnych skutków, w sytuacji doręczenia decyzji stronie, nie zaś ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, w aspekcie dopuszczenia się przez organ takich naruszeń prawa, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 stycznia 2007 r., II OSK 136/06, LEX nr 319187 oraz z 8 stycznia 2013 r., II GSK 1937/11, LEX nr 1341518). Reasumując należy stwierdzić, że pominięcie pełnomocnika w pierwszej instancji administracyjnej, w sytuacji, gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla niej skutków, umożliwiając mimo tego wniesienie odwołania przez pełnomocnika strony skarżącej, aczkolwiek jest naruszeniem przepisu art. 40 ust. 2 k.p.a., to nie takim, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., to jest mającym wpływ na wynik sprawy. Uchylając niezasadnie zaskarżone decyzje z powodów formalnych, Sąd I instancji nie dokonał oceny ww. decyzji co powoduje konieczność ponowienia postępowania sądowego i odniesienie się do problematyki merytorycznej. Z tych przyczyn na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ulega uchyleniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie miał na uwadze powyższe rozważania. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. od zasądzenia od strony wnoszącej skargę do Sądu I instancji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz strony skarżącej kasacyjnie uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W ocenie Składu Orzekającego brak jest dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć kosztami postępowania kasacyjnego stronę, która nie miała żadnego wpływu na błędne stanowisko Sądu I instancji. ----------------------- 1