II FSK 3915/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Płusa (sprawozdawca), Sędziowie NSA Bogdan Lubiński, WSA (del.) Marek Olejnik, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej K.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Gl 1436/16 w sprawie ze skargi K.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 25 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Gl 1436/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K.M. (dalej jako "Skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej jako "SKO") z dnia 25 sierpnia 2016 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan sprawy Sąd pierwszej instancji podał, że w związku z wątpliwościami dotyczącymi liczby osób zamieszkujących od 1 lipca 2013 r. nieruchomość położoną przy ul. D. [...] w K., której współwłaścicielem jest Skarżący, Prezydent Miasta K. (dalej jako "Prezydent") wszczął z urzędu postępowanie mające na celu określenie prawidłowej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z ww. nieruchomości. Przedtem jednak, w toku czynności wyjaśniających, zwrócono się jeszcze do Straży Miejskiej w K. o wykonanie czynności kontrolnych na nieruchomości przy ul. D. [...]. W wyniku tych czynności ustalono, że nieruchomość ta jest zamieszkała przez 6 osób. W dniu 20 lipca 2015 r. na podstawie Księgi Wieczystej ustalono, że współwłaścicielami nieruchomości są Skarżący i A.W. W tym samym dniu do współwłaścicieli zostały wysłane informacje o konieczności złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powyższe pisma zostały przez adresatów odebrane. W dniu 10 sierpnia 2015 r. do Urzędu Miasta K. wpłynęło oświadczenie Skarżącego, iż w toku rozprawy spadkowej w dniu 31 lipca 2014 r. dowiedział się, że został współwłaścicielem nieruchomości przy ul. D. [...], na której zamieszkuje A.W. - główny spadkobierca wraz z rodziną. Na wezwanie do złożenia deklaracji A.W. nie odpowiedział. W związku z brakiem reakcji stron na obowiązek złożenia deklaracji, w dniu 4 listopada 2015 r. Prezydent wydał postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W odpowiedzi na to postanowienie, w dniu 26 listopada 2015 r. wpłynęło oświadczenie Skarżącego, w którym stwierdził, że nie złożył deklaracji, gdyż nie posiada wiedzy, ile osób zamieszkuje nieruchomość i jaka ilość odpadów jest wytwarzana na posesji. Ponadto oświadczył, że mieszka w B. i tam płaci za wywóz odpadów komunalnych. Następnie Prezydent wystosował wezwanie do K. [...] S.A. w zakresie odczytu wody na nieruchomości oraz do Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. w zakresie odbierania odpadów komunalnych z nieruchomości. K. [...] S.A. poinformowały, że od 2005 r. zakręcono dopływ wody, a jednocześnie brak jest możliwości wykonania kontroli, ponieważ nikt na nieruchomość nie jest wpuszczany, pomimo zamieszkiwania na niej mieszkańców. Z informacji uzyskanych z MPGK sp. z o.o. wynikało natomiast, że nieruchomość ta nie była obsługiwana w zakresie odbioru odpadów komunalnych przez ww. przedsiębiorstwo. W dniu 13 stycznia 2016 r. Prezydent wydał postanowienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie oraz wypowiedzenia się co do jego treści. Pomimo odbioru korespondencji strony nie skorzystały z możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. W dniu 6 czerwca 2016 r. Prezydent wydał decyzję określającą wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w K. przy ul. D. [...], obowiązującej od 1 sierpnia 2014 r., w wysokości 120 zł miesięcznie. Ponieważ w toku postępowania ustalono, że A.W. w okresie od 1 lipca 2013 r. do 31 lipca 2014 r. był jedynym władającym powyższą nieruchomością, dla okresu tego Prezydent prowadził odrębne postępowanie. Wskazaną na wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. W motywach rozstrzygnięcia SKO odwołało się do treści art. 6i, art. 6m i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "u.c.p.g.", a także wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Lu 276/14. W świetle powyższego SKO stwierdziło, że właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, obowiązani są ponosić na rzecz gminy opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Obowiązek uiszczania tej opłaty jest związany z samym posiadaniem, na podstawie określonego tytułu prawnego, nieruchomości zamieszkałej. Jest więc niezależny od faktu korzystania z usługi odbierania odpadów, a nawet ich powstawania. Nadto SKO uznało, że nie ma tu znaczenia podnoszona przez Skarżącego okoliczność, że nigdy nie zamieszkiwał ww. nieruchomości, jak również to, że nie była ona obsługiwana w zakresie odbioru odpadów komunalnych przez MPGK sp. z. o.o. W ocenie SKO, istotne jest bowiem to, że ww. nieruchomość jest zamieszkała, mieszka na niej sześć osób oraz to, że od 1 sierpnia 2014 r. Skarżący jest jej współwłaścicielem (został nim na podstawie postępowania spadkowego toczącego się przed Sądem Rejonowym K., a zakończonym postanowieniem z dnia 31 lipca 2014 r.). SKO dodało, że obowiązek uiszczenia opłaty spoczywa solidarnie na współwłaścicielach, wobec czego w przypadku uiszczenia opłaty Skarżący będzie mógł domagać się zwrotu odpowiedniej części opłaty od drugiego ze współwłaścicieli. W skierowanej do Sądu skardze Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6c ust. 2 u.c.p.g. oraz art. 10 § 1 i art. 94 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.). Sąd pierwszej instancji uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wskazał na wstępie, że istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest ocena, czy współwłaściciel zabudowanej nieruchomości, niemieszkający na niej i niewytwarzający odpadów, jest zobowiązany do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami na rzecz gminy, na której nieruchomość jest położona w sytuacji, gdy odpady te nie były odbierane w okresie objętym decyzją. W pierwszej kolejności Sąd odwołał się do normatywnej treści przepisów u.c.p.g. Podkreślił, że ustawa ta reguluje obowiązki właścicieli nieruchomości, czyniąc w tym zakresie rozróżnienie na tych właścicieli, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi - art. 6 ust. 1 u.c.p.g., oraz tych, którzy taką opłatę są obowiązani ponosić - art. 6h u.c.p.g. Sąd wyjaśnił, że obowiązek uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi mają zasadniczo ci właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Dalej Sąd podał, że Skarżący uważa, iż jako niezamieszkały na nieruchomości współwłaściciel nie jest obowiązany do ponoszenia ww. opłaty, zwłaszcza, że odpady z tej nieruchomości nie były odbierane. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu Sąd odwołał się do treści art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., który formułuje zasadę, że współwłaściciel nieruchomości dla potrzeb ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach traktowany jest jak właściciel. Stwierdził również, że u.c.p.g. nie zawiera w tym zakresie wyjątków różniących obowiązki współwłaścicieli w zależności od wielkości posiadanego udziału, ani uregulowań, które wyłączałyby obowiązki jednego ze współwłaścicieli w sytuacji, gdy drugi z nich zamieszkuje nieruchomość. W ocenie Sądu, nie może też zostać uwzględniony podnoszony przez Skarżącego zarzut, że w okresie objętym decyzją odpady z nieruchomości nie były odbierane. Sąd zaznaczył bowiem, że drugi ze współwłaścicieli, który zamieszkiwał tę nieruchomość także nie złożył deklaracji. Powstała zatem sytuacja, w której nieruchomość zamieszkała, w stosunku do której istniał obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami, nie była objęta opłatą, bo żaden ze współwłaścicieli nie złożył deklaracji pomimo istnienia ustawowego obowiązku. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że odpady na nieruchomości były wytwarzane, skoro zamieszkiwała ją sześcioosobowa rodzina drugiego ze współwłaścicieli. W świetle powyższego Sąd doszedł do wniosku, że nie ma racji Skarżący, że brak odbioru odpadów wyłącza możliwość określenia wysokości opłaty. Przyjęcie zasadnym takiego poglądu doprowadziłoby do sytuacji, że niezłożenie deklaracji lub podanie w niej danych niezgodnych z rzeczywistością "zwalniałoby" z ponoszenia opłaty, co w sposób oczywisty przeczyłoby istocie ustawy. "Promowałoby" to tych właścicieli/współwłaścicieli, którzy nie wykonując ustawowego obowiązku złożenia deklaracji uchylaliby się od ponoszenia opłat. Sąd wskazał, że nie znajdują też uzasadnienia podnoszone przez Skarżącego zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż wbrew twierdzeniom skargi, Prezydent zapewnił mu czynny udział w postępowaniu przesyłając odpowiednie dokumenty - od postanowienia o wszczęciu postępowania, poprzez postanowienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, wypowiedzenia się co do jego treści oraz decyzję pierwszoinstancyjną. W skardze kasacyjnej Skarżący, działając przez swojego pełnomocnika, zaskarżył wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzucił naruszenie przepisów postępowania, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), poprzez niepodjęcie przez organy podatkowe wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w szczególności rzetelnego ustalenia, czy na nieruchomości położonej w K. przy ul. D. [...] zamieszkują osoby, w sytuacji, w której Skarżący nie zamieszkiwał i nie wytwarzał odpadów na rzeczonej nieruchomości; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 187 § 1, w zw. z art. 180 i art. 188 Ordynacji podatkowej, poprzez brak zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organy podatkowe, w szczególności wskutek pominięcia dowodów przedstawionych przez "skarżącą", choć ich przedmiotem były okoliczności mające znaczenie dla sprawy i które to mogły się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, czym organy podatkowe pozbawiły również "skarżącą" ochrony swoich praw; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej, poprzez przeprowadzenie postępowania podatkowego w sposób niebudzący zaufania do organów podatkowych. Na tej podstawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Mając na uwadze treść tej skargi, na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność precyzyjnego wskazania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej, sąd uchybił. Wymogiem dla skargi kasacyjnej jest nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale także ich uzasadnienie, co wynika z art. 176 P.p.s.a. Obok wskazania naruszonych przepisów, poprzez podanie ich konkretnych jednostek redakcyjnych, niezbędne jest więc wyjaśnienie, na czym naruszenie to polegało oraz w przypadku podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wykazanie, że mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno odnosić się nie tylko do każdej nich z osobna, ale także do każdego z poszczególnych formułowanych w ich ramach zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów i wychodzenia poza ramy, które zostały nakreślone w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji na podstawie przeprowadzonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku analizy przepisów u.c.p.g., w tym zwłaszcza art. 2 ust. 1 pkt 4 art. 6 ust. 1, art. 6c i art. 6h tej ustawy, prawidłowo wskazał, jakie są wynikające z tych uregulowań materialnoprawne przesłanki powstania po stronie Skarżącego obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie opłatami komunalnymi w okresie, w którym Skarżący był współwłaścicielem nieruchomości położonej w K. przy ul. D. [...]. W konkluzji swoich rozważań w tym zakresie Sąd za zasadne uznał stanowisko organów obu instancji, że dla przypisania Skarżącemu obowiązku ponoszenia tych opłat wystarczające jest ustalenie, że w danym okresie był on współwłaścicielem nieruchomości, na której zamieszkiwali mieszkańcy. Natomiast nie jest w tej mierze istotne i co za tym idzie nie musi być wykazywane przez organ, że na nieruchomości tej powstają odpady komunalne, które są odbierane przez gminę, jak również nie ma znaczenia okoliczność, że Skarżący jako współwłaściciel sam na nieruchomości tej nie zamieszkiwał. Natomiast ta ostatnia okoliczność może mieć znaczenie w dalszych rozliczeniach Skarżącego z drugim współwłaścicielem nieruchomości, który na niej wraz z rodziną zamieszkuje, na co zwracał uwagę Sąd pierwszej instancji. Skarżący w skardze kasacyjnej powyższego stanowiska Sądu co do sposobu rozumienia przepisów u.p.c.g. skutecznie nie podważył, gdyż nie sformułował w tej skardze żadnych zarzutów dotyczących wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, a skargę tę oparł wyłącznie na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania. Skarżący nie może zatem w skardze kasacyjnej skutecznie dowodzić, że warunkiem powstania obowiązku uiszczenia opłaty jest wytwarzanie na nieruchomości odpadów komunalnych oraz że okoliczność tę organy są zobowiązane wykazać w ramach ciążących na nich obowiązków procesowych dotyczących ustalenia stanu faktycznego sprawy. W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej Skarżący wskazując na niedostrzeżone przez Sąd, z uchybieniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., naruszenie przez organy art. 122 Ordynacji podatkowej, zarzuca tym organom brak rzetelnego ustalenia, czy na przedmiotowej nieruchomości zamieszkiwały osoby, w sytuacji gdy sam Skarżący tam nie zamieszkiwał i nie wytwarzał odpadów. Odnosząc się do tego zarzutu na wstępie należy zauważyć, że okoliczności tej, tj. samego faktu zamieszkiwania rzeczonej nieruchomości przez mieszkańców, Skarżący nie kwestionował, ani na żadnym etapie postępowania administracyjnego, ani w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Co więcej, w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ pierwszej instancji Skarżący w piśmie z dnia 10 sierpnia 2015 r. sam wskazywał, że w będącym przedmiotem spadkobrania budynku zamieszkuje główny spadkobierca z rodziną. Również w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji Skarżący podnosił, że według jego wiedzy, na przedmiotowej nieruchomości, od urodzenia zamieszkiwał główny spadkobierca - A.W. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że Skarżący zarzucając organom "pobieżną analizę" i "pobieżne podejście do rozpatrywanej materii", kwestionował nie tylko sam fakt zamieszkiwania nieruchomości, ale też ponadto, brak wystarczających ustaleń co do dokładnej ilości zamieszkujących osób. Zdaniem Skarżącego, poczynione w tym zakresie przez organ ustalenia są niewystarczające i w tym zakresie organ powinien przynajmniej dysponować zeznaniami samych rzekomo mieszkających tam osób, bądź ich sąsiadów. Zastrzeżenia te, podnoszone, jak już wspomniano wcześniej, po raz pierwszy w skardze kasacyjnej, są bezzasadne. Organy prowadzące postępowanie podjęły bowiem w powyższym zakresie wszelkie możliwe czynności, aby okoliczność tę w toku postępowania wyjaśnić. Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji z ewidencji ludności (karta nr 7 akt organu pierwszej instancji) wynika, że na przedmiotowej nieruchomości zamieszkiwało 6 osób o nazwisku W. - K. oraz A. wraz z czworgiem małoletnich dzieci: M., M., N. i W. Organ w toku postępowania wezwał dorosłych domowników do stawienia się w charakterze świadków, jednakże podobnie, jak przy poprzednich próbach nawiązania przez organ kontaktu z tymi osobami, nie przyniosło to rezultatu. W aktach sprawy znajduje się także podpisane przez Komendanta Straży Miejskiej pismo z dnia 25 czerwca 2015 r. (karta nr 24 akt organu pierwszej instancji), z którego wynika m.in., że w ramach czynności sprawdzających, przeprowadzonych w dniach od 8 do 25 czerwca 2015 r. (dotyczyło to także innych nieruchomości) ustalono, że pod adresem ul. D. [...] zamieszkuje 6 osób. Nie ma wystarczających powodów, aby na podstawie gołosłownych twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej powyższe ustalenia mogłyby być skutecznie zakwestionowane. Bezzasadny jest zatem analizowany zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 122 Ordynacji podatkowej. Podobnie bezzasadny jest kolejny zarzut tej skargi, tym razem odnoszący się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 187 § 1, w zw. z art. 180 i art. 188 Ordynacji podatkowej, poprzez brak zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności wskutek pominięcia dowodów przedstawionych przez "skarżącą" [tak, w skardze kasacyjnej - uwaga NSA], choć ich przedmiotem były okoliczności mające znaczenie dla sprawy i które mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, czym organy podatkowe pozbawiły również "skarżącą" obrony swoich praw. Zarzut ten oparty jest na ogólnikowych i gołosłownych twierdzeniach, które nie przystają do realiów rozpoznawanej sprawy. Rzecz w tym bowiem, że skarżąca, a ściśle rzecz biorąc Skarżący, dowodząc w toku postępowania, co nie było przez organy kwestionowane, że nie zamieszkiwał on na przedmiotowej nieruchomości, nie składał żadnych dowodów, które dotyczyłyby spornej w sprawie kwestii, a które miałyby zostać pominięte przez organ, a każdym razie w skardze kasacyjnej Skarżący dowodów takich nie wskazał. Podobnie nie wyjaśnił, na czym konkretnie polegało pozbawienie przez organy Skarżącego ochrony jego praw. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczone wprawdzie zostały, słuszne co swojej istoty, tezy z "doktryny oraz judykatury", dotyczące postępowania dowodowego i ustalenia stanu faktycznego, ale nie wykazano, jaki mają one związek z realiami rozpoznawanej sprawy. W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej, poprzez przeprowadzenie postępowania podatkowego w sposób niebudzący zaufania do organów podatkowych, ale zarzutu tego, wbrew wymogom wynikającym ze wspomnianego już art. 176 P.p.s.a., nie uzasadniono, co czyni go gołosłownym i nie zasługującym na uwzględnienie. Samo bowiem orzeczenie przez organ odmiennie od oczekiwań Skarżącego, zarzutu takiego nie uzasadnia Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.