II GSK 3943/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 322/17 w sprawie ze skargi P.B. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P.B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 4 lipca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 322/17, oddalił skargę P.B. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] maja 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (organ pierwszej instancji), powołując się na art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm., dalej cyt. jako: u.t.d.), nałożył na P.B. (dalej: skarżący) karę pieniężną w wysokości 2000 zł za naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego taksówką pojazdem niewpisanym do licencji z wyłączeniem sytuacji, gdy wykonujący transport drogowy taksówką wystąpił o nową licencję (lp. 1.2 załącznika nr 3 do u.t.d.). Decyzja wraz z pouczeniem o terminie do wniesienia odwołania została doręczona stronie 20 czerwca 2016 r. na zasadach określonych w art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej cyt. jako: k.p.a.). Jak wynika z informacji uzyskanych od Naczelnika Urzędu Pocztowego W. [...] przesyłka nr [...] pierwszy raz została awizowana 6 czerwca 2016 r. (listonosz nie zastał adresata), natomiast powtórne zawiadomienie zostało wystawione 14 czerwca 2016 r. Przesyłka została zwrócona do nadawcy 21 czerwca 2016 r. z adnotacją "niepojęta w terminie". Pismem z 5 października 2016 r. (nadanym 6 października 2016 r.) skarżący wniósł o doręczenie mu wyżej opisanej decyzji organu pierwszej instancji, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od tej decyzji. Jednocześnie wniósł odwołanie. Skarżący wskazał, że o decyzji nakładającej karę dowiedział się 28 września 2016 r., kiedy to doręczono mu tytuł wykonawczy [...]. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Transportu Drogowego (organ drugiej instancji) wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji została prawidłowo wysłana i doręczona 20 czerwca 2016 r. Zdaniem organu koperta oraz zwrotne potwierdzenie odbioru zawierają informacje o dwukrotnej awizacji przesyłki (6 i 14 czerwca 2016 r.), ponadto wszystkie wymagane elementy zwrotnego potwierdzenia odbioru zostały wypełnione. Z tych powodów wniosek o doręczenie decyzji jest bezpodstawny. Organ odmówił także przywrócenia terminu do wniesienia odwołania stwierdzając, że skarżący nie uprawdopodobnił winy w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji oraz nie dochował siedmiodniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, bowiem nadał go 6 października 2016 r., tj. ósmego dnia od ustania przyczyny uchybienia terminowi. W skardze na to rozstrzygnięcie pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie. WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej cyt. jako: p.p.s.a.) oddalił skargę stwierdzając, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że wbrew zarzutom skargi, decyzja organu pierwszej instancji została prawidłowo wysłana na adres strony wynikający z danych zamieszczonych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i doręczona 20 czerwca 2016 r. na zasadach określonych w art. 44 k.p.a., tj. była dwukrotnie awizowana i pozostawiona do odbioru w placówce pocztowej. Dlatego w ocenie sądu słusznie organ przyjął, że decyzja została stronie prawidłowo doręczona. Znajdujące się w aktach sprawy koperta oraz zwrotne potwierdzenie odbioru zawierają informacje o dwukrotnej awizacji przesyłki (6 i 14 czerwca 2016 r.), natomiast skrót "[...]", to oznaczenie Urzędu Pocztowego nr [...] w W. Sąd zgodził się z organem, że skarżący nie uprawdopodobnił okoliczności, zgodnie z którą przesyłka nie była awizowana, nie wskazał żadnej możliwej przyczyny, dla której rzekomo listonosz nie pozostawił mu informacji o przesyłce (awizo). WSA stwierdził, że jeżeli strona o decyzji dowiedziała się, jak twierdzi w dniu 29 września 2016 r., to organ błędnie przyjął, że wniosek złożony został z uchybieniem siedmiodniowego terminu. Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na treść rozstrzygnięcia wobec nieuprawdopodobnienia braku winy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik strony i zaskarżając go w całości – wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie w zakresie niezachowania terminu do złożenia odwołania, nastąpiło bez jego winy, w sytuacji gdy skarżący odebrał tytuł wykonawczy [...] w dniu 29 września 2016 r. i w tym dniu dowiedział się o decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2016 r.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art.107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie w zakresie niezachowania terminu do złożenia odwołania, nastąpiło bez jego winy, w sytuacji gdy jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, zawiadomienia o przesyłce zawierającej przedmiotową decyzję, nie pozostawiono ani w oddawczej skrzynce pocztowej adresata, ani w drzwiach mieszkania ani również w widocznym miejscu w wejściu na posesji adresata, a nadto P.B. nigdy takiego awiza nie otrzymał, co jednoznacznie wskazuje, że skarżący uprawdopodobnił brak winy w niedochowaniu terminu do złożenia odwołania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy. Na rozprawie przed NSA w dniu 3 marca 2020 r. na pytanie Sądu pełnomocnik organu oświadczył, że zawartemu w piśmie skarżącego kasacyjnie z 5 października 2016 r. wnioskowi o doręczenie decyzji organu pierwszej instancji nie nadano biegu, oczekując na rozstrzygnięcie sprawy z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, bowiem organ przyjmuje, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu pomimo błędnego uzasadnienia. W skardze kasacyjnej podniesiono dwa zarzuty, w których skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy nie ponosi on winy w uchybieniu terminu, gdyż decyzja nie została mu doręczona i nigdy nie dostał awiza. Zarzuty te nie mogły zostać uwzględnione. Należy bowiem podkreślić, że stanowisko skarżącego kasacyjnie jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony zarzuca on wadliwość oceny dokonanej przez organ, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, a zatem przyjmuje, że zachodzą przesłanki do przywrócenia terminu. Uznaje zatem, że doszło do doręczenia decyzji i rozpoczął bieg termin do wniesienia od niej odwołania, któremu uchybił i który powinien być przywrócony. Z drugiej zaś strony wskazuje równocześnie, że decyzja nie została mu doręczona i nigdy nie otrzymał awiza. Taka konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej i argumentów powołanych na ich uzasadnienie, uniemożliwia uwzględnienie skargi kasacyjnej. Zdaniem NSA skarżący kasacyjnie zasadnie kwestionuje prawidłowość tzw. zastępczego doręczenia przesyłki zawierającej decyzję z [...] maja 2016r. nakładającą na niego karę pieniężną za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, jednakże wyciąga z tego nieprawidłowe wnioski co do niezgodności z prawem kwestionowanego skargą kasacyjną wyroku sądu oraz zaskarżonego postanowienia organu. Odnosząc się do wynikających z akt i wskazanych w skardze kasacyjnej okoliczności dotyczących doręczenia skarżącemu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2016 r. należy wskazać, że doręczenie przesyłki zawierającej tę decyzję odbyło się w drodze tzw. doręczenia zastępczego uregulowanego w art. 44 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że "W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego (§ 1 pkt 1), a zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Doręczenie zastępcze przewidziane w przytoczonym powyżej przepisie stwarza domniemanie doręczenia poprzez tzw. fikcję doręczenia. W § 4 przewidziano bowiem klasyczne domniemanie prawne polegające na tym, że przepis ten w razie gdy zajdą przewidziane w nim tzw. przesłanki domniemania, nakazuje uznać fakty oznaczone we wniosku domniemania, i to bez przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania dowodowego, które byłoby konieczne, gdyby dane domniemanie nie zostało ustanowione (por. J. Nowacki, O pojmowaniu domniemań prawnych [w:] J. Nowacki, Studia z teorii prawa, Kraków 2003, s. 494). Dla przyjęcia domniemania doręczenia, a zatem uznania, że doszło do skutecznego doręczenia przesyłki w trybie przewidzianym w art. 44 k.p.a., niezbędne jest spełnienie kilku przesłanek wskazanych w tym przepisie (tzw. przesłanki domniemania). Jedną z tych przesłanek jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni w placówce pocztowej lub złożeniu w urzędzie gminy (miasta). W przepisie wprowadzono wiążącą doręczającego kolejność miejsc, w których powinien on umieścić zawiadomienie: w skrzynce na korespondencję, a gdy umieszczenie zawiadomienia w ten sposób nie jest możliwe - w drzwiach mieszkania adresata lub w drzwiach pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje obowiązki zawodowe, albo w miejscu widocznym przy wejściu na posesję adresata. Umieszczenie zawiadomienia w innym miejscu niż wymienione w tym przepisie jest prawnie bezskuteczne. Zawiadomienie adresata o złożeniu pisma na okres 7 dni we wskazanym urzędzie pocztowym jest zatem niezbędne dla skuteczności doręczenia pisma sądowego w trybie art. 44 k.p.a. (por. wyrok SN z 22 lutego 2001 r., sygn. akt III RN 70/00, OSNAPiUS 2001/19, poz. 574; postanowienie SN z 9 czerwca 1999 r., sygn. akt III RN 17/99, OSNAPiUS 2000/10, poz. 379). W rozpoznawanej sprawie organ nie wykazał, że ten wymóg został należycie spełniony. Zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji o nałożeniu kary (k. 33 akt adm.) nie zawiera bowiem informacji o pozostawieniu tego zawiadomienia, na co zasadnie zwraca uwagę skarżący. Skarżący zarzuca, że nie dostał awiza, a ze zwrotnego potwierdzenia odbioru nie wynika, pomimo obowiązku sporządzenia na nim wyraźnej adnotacji, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 § 2 k.p.a. Nie wypełniono bowiem żadnej z rubryk w punkcie 2 zwrotnego potwierdzenia odbioru, tzn. nie wskazano, by umieszczono informację o pozostawieniu przesyłki w "[...]" w sposób przewidziany w ustawie. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie zaznaczono żadnego z wymienionych tam miejsc (oddawcza skrzynka pocztowa adresata, drzwi mieszkania/biura adresata, widoczne miejsce przy wejściu na posesję adresata). Wadliwie wypełnione zwrotne potwierdzenie odbioru powoduje, że nie doszło do spełnienia tzw. przesłanek domniemania, które pozwalają na przyjęcie fikcji doręczenia. W orzecznictwie podkreśla się, że "Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a." (por. postanowienie NSA z 14 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 935/11, LEX nr 1082823.). Przyjmuje się bowiem, że samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 k.p.a. Pozostawienie przesyłki w skrzynce pocztowej bez adnotacji na druku dowodu doręczenia o przyczynie nieoddania przesyłki adresatowi lub administratorowi domu nie może być uznane za skuteczne doręczenie w trybie art. 44 k.p.a. Czytelność i zrozumiałość informacji o tym, gdzie pozostawiono przesyłkę jest konieczna do uznania, że spełnione zostały wymogi doręczenia w tym trybie. Takie rygorystyczne podejście do prawidłowości wypełnienia dokumentu zwrotnego potwierdzenia odbioru jest konieczne, gdyż na skutek tzw. doręczenia zastępczego dochodzi do przyjęcia fikcji doręczenia - przesyłkę uznaje się za doręczoną, pomimo że faktycznie takie doręczenie nie nastąpiło. W takiej sytuacji prawidłowe spełnienie wszystkich ustawowych przesłanek wymaganych dla skuteczności doręczenia w tej formie nie może budzić najmniejszych wątpliwości. W przeciwnym wypadku bowiem mogłoby dojść do niedopuszczalnego naruszenia praw strony. Należy zatem uznać, że z przyczyn wskazanych powyżej należy uznać, w rozpoznawanej sprawie zarówno organ jak i sąd niezasadnie przyjęły, że zachodziły podstawy do przyjęcia fikcji doręczenia. Zdaniem NSA wadliwość zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji polegająca na braku wskazania czy i gdzie pozostawiono awizo, uniemożliwia przyjęcie domniemania doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. decyzji. A zatem należy uznać, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2016r. – jako niedoręczona stronie - nie weszła do obrotu prawnego, a termin do wyniesienia od niej odwołania nie rozpoczął biegu. W tych okolicznościach nie jest więc możliwe przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, skoro termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął jeszcze biegu. Mając powyższe na uwadze, należy zatem uznać za prawidłowe rozstrzygnięcie organu zawarte w zaskarżonym postanowieniu z [...] grudnia 2016 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jak również oddalenie przez sąd skargi na to postanowienie, pomimo błędnego uzasadnienia tego rozstrzygnięcia. Zasadnie doszło do oddalenia skargi na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Nie jest bowiem możliwe przywrócenie terminu, któremu nie uchybiono, gdyż nie rozpoczął on biegu. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a wyrok sądu - pomimo błędnego uzasadnienia - odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Należy zwrócić uwagę, że w tej sprawie P.B. wywodząc, że decyzja nie została mu doręczona, w tym samym piśmie z 5 października 2016r. złożył dwa wnioski: o doręczenie decyzji i - ewentualnie - o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem. Pełnomocnik organu na rozprawie wyjaśnił, że ponieważ organ uważa, że doręczenie decyzji nastąpiło prawidłowo w trybie art. 44 k.p.a., organ rozstrzygnął sprawę z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i uznając brak przesłanek umożliwiających przywrócenie terminu – rozpoznał ten wniosek odmownie. Natomiast wnioskowi o doręczenie decyzji nie nadano biegu. Uwzględniając wyrażony powyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie doszło do prawidłowego doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. P.B. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2016r. o nałożeniu kary pieniężnej, organ powinien stronie tę decyzję doręczyć. Dopiero od dnia jej doręczenia rozpocznie bieg termin do wniesienia od niej odwołania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. z 2018 r. poz. 265). W rozpoznawanej sprawie zasądzono zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu w wysokości 675 zł z tytułu udziału radcy prawnego reprezentującego Głównego Inspektora Transportu Drogowego w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie przyznał zwrotu kosztów za sporządzenie przez organ pisma z 6 listopada 2017 r., gdyż pismo to nie spełnia wymogów odpowiedzi na skargę kasacyjną. Ogranicza się ono bowiem jedynie do jednozdaniowego wniosku o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, nie zawiera natomiast ustosunkowania się do żądań zawartych w skardze kasacyjnej ani nie podnosi zarzutów i argumentów przeciwko podstawom kasacyjnym i ich uzasadnieniu (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2012 r. o sygn. akt II FPS 4/12, publ. ONSAiWSA z 2013 r. nr 3 poz.38). Pismo to z powodu niespełnienia wymagań odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie może stanowić podstawy do zasądzenia kosztów na podstawie art. 204 i art. 205 § 2-4 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a.