I OSK 935/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 79/11 odrzucającego skargę A. Z. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania nagrody uznaniowej w miesiącu grudniu 1998 r. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...]Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 k.p.a. w związku z art. 203 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. Nr 79, poz. 523), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia [...] lipca 2010 r. odmawiającą A.Z. przyznania nagrody uznaniowej w miesiącu grudniu 1998 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 lutego 2010 r. (sygn. akt II SAB/Ol 75/09) rozpoznano decyzją administracyjną wniosek strony z dnia 20 stycznia 1999 r. dotyczący przyznania nagrody świątecznej w grudniu 1998 r. Na tę decyzję A.Z. złożył skargę w dniu 25 stycznia 2011 r. (data stempla pocztowego) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (za pośrednictwem organu) wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz stwierdzenie ich nieważności w całości lub stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił, że decyzje organów obu instancji naruszyły art. 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 84 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 106 ust.1 i 3 oraz art. 103 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej, art. 170 w związku z art. 171 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz wskazał na naruszenie zasad postępowania administracyjnego tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 28 i art. 75 § 1 k.p.a. oraz rażące naruszenie art. 61 § 1 i 2, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Podał, że skarżona decyzja została wydana przez organ w dniu [...] września 2010 r. i przesłana A.Z. na wskazany przez niego adres. Przesyłka ta nie została odebrana i została zwrócona przez pocztę z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie" do nadawcy w dniu 30 września 2010 r. W takim stanie rzeczy, stosownie do art. 44 § 1 K.p.a., doręczenie przesyłki uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 42 i 43 K.p.a. przewidzianego do odbioru korespondencji w urzędzie pocztowym. Wniesiona w sprawie skarga wpłynęła z uchybieniem określonego w ustawie terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 21 marca 2011 r. odrzucił skargę A.Z. na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 oraz § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) jako wniesioną z uchybieniem terminu. Sąd wskazał, że decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] września 2010 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie odmowy przyznania A.Z. nagrody uznaniowej w miesiącu grudniu 1998 r. została przesłana w dniu 13 września 2010 r. na podany przez skarżącego adres: ul. K. [...]w B. Przesyłka ta była dwukrotnie awizowana w dniu 14 września 2010 r. oraz w dniu 21 września 2010 r., o czym stanowią zapisy pracownika poczty na przesyłce. Stosownie do art. 44 § 1 pkt 1 K.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczenia pisma przez pocztę. Po myśli zaś art. 44 § 4 K.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia w aktach sprawy. Powołany przepis reguluje instytucję doręczenia zastępczego, kiedy to pomimo faktycznego braku doręczenia przesyłki uznaje się ją za doręczoną, co ma miejsce wówczas, gdy organ nie może doręczyć przesyłki w sposób określony w art. 42 i art. 43 Kpa. W ocenie Sądu prawidłowo uznano decyzję za doręczoną z upływem ostatniego dnia okresu czternastodniowego od dnia jego pierwszego awizowania, które miało miejsce w dniu 14 września 2010 r., czyli stosownie do powołanej wyżej regulacji właściwie organ przyjął, że decyzja w tej sprawie została skarżącemu doręczona 28 września 2010 r. i od tej daty rozpoczął bieg termin do wniesienia skargi. Sąd podał, że stosownie do art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia, zatem termin do wniesienia skargi upływał w tej sprawie z dniem 28 października 2010 r. Skarga została natomiast wniesiona dopiero w dniu 25 stycznia 2011 r. Bez znaczenia dla kwestii terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na skarżone rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność, iż organ w dniu 30 grudnia 2010 r. po raz kolejny przesłał skarżącemu wraz ze swoimi wyjaśnieniami kserokopię decyzji z dnia [...] września 2010 r., bowiem skutki związane z wydaniem tej decyzji, jak również wejściem jej do obrotu prawnego rozpoczęły swój bieg z chwilą doręczenia w trybie określonym w art. 44 § 4 Kpa. Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 marca 2011r. wniósł A.Z., reprezentowany przez adwokata W. S., zaskarżając w całości wskazane postanowienie i zarzucając w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść postanowienia: - art. 183 § 2 pkt 2 w zw. z art. 32 w zw. z art. 28 § 2 w zw. z art. 28 § 1 w zw. z art. 35 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 268a k.p.a. w zw. z art. 29 p.p.s.a. na skutek art. 32 p.p.s.a. powodujące nieważność postępowania z powodu nieposiadania przez skarżony organ administracji zdolności sądowej ani też procesowej do występowania samodzielnie przed sądem w sprawie, jako Skarb Państwa lub organ administracji (brak dopuszczenia ustawą z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej do działania poza zakres tej ustawy) oraz braku delegacji ustawowej wynikającej z ustawy o Służbie Więziennej do ustanawiania pełnomocników i udzielania im pełnomocnictw do reprezentacji ww. organu i Skarbu Państwa lub występowania w jego imieniu, ustanowiony przez organ administracji pełnomocnik nie był należycie umocowany, i tym samym nie był uprawniony do występowania w imieniu organu w sprawie. - art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 10 w zw. z art. 90 § 1 p.p.s.a. powodujące nieważność postępowania, bowiem w niniejszej sprawie strona skarżąca została pozbawiona możności działania wskutek naruszenia przez Sąd przepisów postępowania i rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, nie bacząc na to, że z akt sądowoadministracyjnych wynikało, iż twierdzenia organu w zakresie fikcji zastępczego doręczenia są wątpliwe, co pozbawiło skarżącego możności obrony swych praw, gdyż został pozbawiony możności dowodzenia i obrony słuszności swojej skargi. - art. 46 § 1 pkt 4) w zw. z art. 46 § 2 w zw. z art. 47 § 1 i 2 p.p.s.a., przez przyjęcie, że wniesiona przez organ odpowiedź na skargę wraz z aktami administracyjnymi sprawy została wniesiona skutecznie i zgodnie z prawem, w tym też przez uprawniony podmiot (art. 54 § 2 p.p.s.a.), - art. 2 Konstytucji RP polegające na tym, że zaskarżone postanowienie narusza zasadę sprawiedliwości społecznej, ponieważ każda sprawa administracyjna jest indywidualną i podlega odczytaniu w sposób indywidualny, - art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. na skutek art. 6 ustawy Kodeks cywilny, polegające na odmówieniu skarżącemu merytorycznego rozpoznania sprawy, chociaż nie można było w niej w ogóle przyjąć z powodu braku dowodów niebudzących wątpliwości, iż w sprawie są prawne i faktyczne ku temu podstawy, - art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. na skutek art. 75 § 2 K.p.a. w zw. z art. 48 § 5 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. (zd. pierwsze) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, iż skarżący wnosząc w dniu 25 stycznia 2011 r. skargę na decyzję z dnia [...] września 2010 r. nie wypełnił przesłanek prawnych i faktycznych co do terminu jej wniesienia, - art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, co łączy się z zarzutem naruszenia przez organ administracyjny przesłanek z art. 44 § 1-4 k.p.a., - art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez: 1) nieuzasadnione przyjęcie, że organ drugiej instancji już z dniem 13 września 2010 r. dokonał przesłania skarżącemu decyzji z dnia [...] września 2011r., gdy tymczasem, jak wynika z akt sądowych, organ administracji dokonał prawdopodobnie dopiero z dniem 13 września 2010r. jej nadania w placówce pocztowej w Olsztynie, termin i sposób jej nadania budzi wątpliwości. 2) poprzez wadliwość przyjęcia, że organ administracji dopełnił w sprawie przesłanki doręczenia zastępczego, o jakim mowa w art. 44 § 4 k.p.a. i że dokonał skarżącemu doręczenia w dniu 28 września 2010 r. - art. 48 § 4 w zw. z art. 48 § 5 na skutek art. 48 § 3 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, iż złożona przez organ administracji kserokopia przesyłki listowej organu, która to stanowiła podstawę prawną odrzucenia skargi, w świetle przepisów prawa stanowi odpis z dokumentu urzędowego w tym posiada też charakter dokumentu urzędowego oraz, że wypełnia przesłanki poświadczenia za zgodność z oryginałem, o czym mowa w art. 48 § 3 w zw. z art. 48 § 4 p.p.s.a., - art. 91 § 3 w zw. z art. 2 na skutek art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., wobec tego, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza jej granice, mimo iż skarga wskazywała na to, że zaistniały wątpliwości co do tego czy organ administracji podjął działania w sposób przewidziany art. 44 § 1 - 4 k.p.a., do przyjęcia, że dokonał zastępczego doręczenia decyzji z dnia [...] września 2010 r., organ nie przedstawił w tym względzie wiarygodnego dowodu. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o "uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości ze stwierdzeniem jego nieważności i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie", oraz zasądzenie na mocy art. 205 § 2 w zw. z art. 208 p.p.s.a. na skutek art. 209 w zw. z art. 210 § 1 p.p.s.a. na rzecz skarżącego w całości kosztów postępowania za obydwie instancje. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Wobec tego, że w skardze kasacyjnej zawarte zostały zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przepisów postępowania odpowiadającym przesłankom stwierdzenia nieważności postępowania określonym w art. 183 § 2 pkt 2 i pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej kolejności należało ustosunkować się do skargi kasacyjnej w tym zakresie. Za bezpodstawne uznać należało twierdzenie, że organ, który wydał zaskarżoną decyzję nie posiadał zdolności sądowej i procesowej oraz, że pełnomocnik organu nie był należycie umocowany. Ewentualne wątpliwości w tym ostatnim względzie należy uznać za usunięte po złożeniu pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu J. W. przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. w dniu 3 marca 2011 r. Nie jest również uzasadniony zarzut pozbawienia skarżącego możliwości obrony swych praw poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skoro bowiem Sąd odrzucił skargę, co zgodnie ze zdaniem 2 art. 58 § 3 p.p.s.a. może nastąpić na posiedzeniu niejawnym, nieprzeprowadzenie w sprawie rozprawy nie uchybiało art. 90 § 1 p.p.s.a. Słusznie natomiast zarzucono w skardze kasacyjnej, że w okolicznościach niniejszej sprawy odrzucenie skargi nastąpiło z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, w myśl zaś art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Należy wskazać, że procedurę doręczeń decyzji administracyjnych regulują przepisy Rozdziału 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadą jest, że doręczenie następuje do rąk adresata (art. 42 § 1, 2 i 3 k.p.a.). W razie nieobecności adresata doręczenia można dokonać za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 zd. 1 k.p.a.). W razie niemożności dokonania doręczenia w powyższy sposób, przepis art. 44 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przewiduje możliwość zastosowania tzw. doręczenia zastępczego. W przypadku doręczenia przez pocztę, przechowuje się pismo przez okres czternastu dni w placówce pocztowej (art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w placówce pocztowej, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w powyższym siedmiodniowym terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). W takiej sytuacji, zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, na jaki pozostawiono pismo w placówce pocztowej, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Instytucja doręczenia zastępczego stwarza domniemanie doręczenia. Uchybienie któremukolwiek z elementów tej procedury powoduje, iż strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Podobnie przyjął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 lutego 2001 r., sygn. akt III RN 70/00 (OSNP 2001/19/574), w którym stwierdzono, iż dla skuteczności doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. niezbędne jest zawiadomienie adresata o złożeniu pisma na okres siedmiu dni we wskazanym urzędzie pocztowym. O fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być zatem dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 k.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1359/08, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Na znajdujących się w aktach administracyjnych potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopiach potwierdzenia odbioru i koperty zawierającej przesyłkę brak jest informacji doręczyciela, czy i w jaki sposób doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce. Skoro zatem na przesyłce, jak i na zwrotnym poświadczeniu odbioru, brak jest informacji o sposobie zawiadomienia adresata o przesyłce, to tym samym nie było podstaw do przyjęcia fikcji doręczenia zastępczego. W sytuacji bowiem, gdy nie wiadomo, czy doręczyciel uczynił zadość wymogom ustanowionym w art. 44 k.p.a. doręczenia nie można uznać za dokonane. W tej sytuacji doręczenie zastępcze należy uznać za pozbawione skutków prawnych. Tym samym nie można przyjąć, że decyzja odwoławcza została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu 28 września 2010 r. i w konsekwencji termin do wniesienia skargi upłynął 28 października 2010 r. W związku z tym należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie błędnie uznał skuteczność doręczenia dokonanego w trybie art. 44 k.p.a. i odrzucił skargę wniesioną w dniu 25 stycznia 2011 r. na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., gdyż uznał, że czynność ta została dokonana z uchybieniem terminu określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 i art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu. Odnosząc się do wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, podnieść należy, iż na obecnym etapie postępowania brak jest podstaw do wydania stosownego orzeczenia w tym przedmiocie. Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w razie uchylenia postanowienia o odrzuceniu skargi. Z podanych wyżej przyczyn należało uchylić zaskarżone postanowienie. Dokonując ponownej oceny co do spełnienia w sprawie warunków formalnych do zaskarżenia decyzji z dnia [...] września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie winien mieć na uwadze niesporną w sprawie okoliczność, potwierdzoną znajdującą się w aktach kserokopią potwierdzenia odbioru przez A.Z. pisma z dnia 30 grudnia 2010 r., że wraz z tym pismem w dniu 17 stycznia 2011 r. doręczona została A.Z. decyzja z dnia [...] września 2010 r., nr [...].