I OW 37/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Komendanta Straży Miejskiej w Zabrzu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Katowicach a Komendantem Straży Miejskiej w Zabrzu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania środka odwoławczego W.L. od decyzji Komendanta Straży Miejskiej w Zabrzu z dnia [..] grudnia 2016 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: wskazać Komendanta Straży Miejskiej w Zabrzu jako organ właściwy w sprawie. 2 Komendant Straży Miejskiej w Zabrzu decyzją z dnia [..] grudnia 2016 r., nr [..] odmówił udostępnienia wnioskowanej przez W.L. pismem z dnia 21 listopada 2016 r. informacji publicznej, pouczając o prawie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie przesłał wniesione przez W.L. odwołanie od decyzji administracyjnej w oparciu o art. 133 k.p.a. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Katowicach, wyrażając stanowisko o braku podstaw do wydania nowej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach pismem z dnia 16 stycznia 2017 r. przekazało odwołanie W.L. Komendantowi Straży Miejskiej w Zabrzu celem ponownego rozpatrzenia w trybie art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym stanie rzeczy Komendant Straży Miejskiej w Zabrzu pismem z dnia 23 stycznia 2017 r. wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu, zaistniałego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Katowicach a Komendantem Straży Miejskiej w Zabrzu w sprawie właściwości w zakresie rozpoznania środka odwoławczego od decyzji Komendanta Straży Miejskiej w Zabrzu z dnia [..] grudnia 2016 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, poprzez wskazanie jako organu właściwego w sprawie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. We wniosku tym Komendant Straży Miejskiej w Zabrzu przyznał, że jest organem władzy publicznej w rozumieniu przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764), jednakże w oparciu o przepis art. 5 § 1 pkt 6 k.p.a. stwierdził, że straż gminna jest organem samorządu terytorialnego, z czego wywnioskował, iż organem właściwym w sprawie będzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach. Straż wykonuje zadania powierzone, w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta), komendant straży stanowi organ administracji funkcjonujący w istniejącym aparacie władzy samorządowej w gminie. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach podniosło, że komendant straży miejskiej nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego, lecz kieruje jednostką organizacyjną gminy i podlega służbowo wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi). Samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, także w stosunku do kierowników służb, inspekcji i straży – działających w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta). Jednak zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej Komendant Straży Miejskiej dokonał w imieniu własnym, tym samym nie mógł być traktowany jako organ jednostki samorządowej, od którego decyzji przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia. Zdaniem Kolegium, Komendant realizując zadania publiczne jest zobowiązany do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwzględnieniem jej przepisu zawartego w art. 17. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1718) - dalej p.p.s.a., spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. właściwym w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Komendantem Straży Miejskiej w Zabrzu a SKO w Katowicach jest sporem negatywnym, gdyż żaden ze wskazanych organów nie uznał się za właściwy w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach stoi na stanowisku, że Komendant Straży Miejskiej w Zabrzu powinien rozpoznać sprawę ponownie, zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764) – dalej: u.d.i.p., natomiast Komendant Straży Miejskiej w Zabrzu uważa, że zastosowanie powinny mieć przepisy k.p.a., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach jako organ wyższego stopnia będzie właściwe do rozpatrzenia odwołania od decyzji administracyjnej przez Komendanta Straży Miejskiej. Przepis art. 17 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że "Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio". Z art. 17 ust. 2 u.d.i.p. wynika z kolei, że "Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania". Analiza treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że wśród podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej ustawodawca wyodrębnia m.in. "organy władzy publicznej" (pkt 1) oraz "podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego". Oznacza to, że "podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego" nie są "organami władzy publicznej" w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 706), straż miejska jest jednostką organizacyjną gminy. Jest to samorządowa umundurowana formacja powołana do ochrony porządku publicznego na terenie gminy (art. 1 ust. 1 powołanej ustawy) kierowana przez komendanta (art. 7 ust. 1 powołanej ustawy). Z istoty kierownictwa wynika, że komendant straży miejskiej jest podmiotem reprezentującym tę formację. Oznacza to, że w rozumieniu u.d.i.p. nie ma on statusu "organu władzy publicznej" lecz "podmiotu reprezentującego jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r., II SAB/Wa 204/10; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r., I OSK 145/11). W konsekwencji od decyzji komendanta straży miejskiej o odmowie udostępnienia informacji publicznej wnioskodawcy służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy kierowany do tego podmiotu, a nie odwołanie do jakiegokolwiek innego podmiotu, w tym organu administracji publicznej, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze. Przepis art. 17 u.d.i.p. w zakresie, w jakim wynika z niego norma kompetencyjna podmiotu niebędącego organem władzy publicznej w rozumieniu u.d.i.p. do ponownego rozpatrzenia sprawy, w której wydał on decyzję o odmowie udostępnienia informacji bądź o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji, ma charakter szczególny w stosunku do unormowań k.p.a. niezależnie od tego, że i w pozostałym zakresie normowania objętego treścią art. 17 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie odpowiednio, co wynika z odesłania zawartego w art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Należy jedynie w odniesieniu do argumentacji przedstawianej przez Komendanta Straży Miejskiej w Zabrzu wskazać, że wprawdzie z art. 17 pkt 1 k.p.a. wynika, że o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, to kodeksowa definicja organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.) nie obejmuje kierowników służb w zakresie, w jakim odmawiają oni udostępnienia informacji publicznej. Przepis art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. wyróżnia wprawdzie wśród organów jednostek samorządu terytorialnego kierowników służb, jednakże pozwala zakwalifikować ich do organów jednostek samorządu terytorialnego jedynie wtedy, gdy działają oni "w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa". Tymczasem decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest odpowiedzią na wniosek o udostępnienie informacji publicznej udzieloną przez podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie takiej informacji – w tym wypadku komendanta straży miejskiej, a nie przejawem reprezentowania innego podmiotu – w tym wypadku burmistrza miasta. W zakresie spraw dotyczących udostępnienia informacji publicznej komendant straży miejskiej nie działa jako reprezentant wójta (burmistrza, prezydenta), tj. podmiotu wymienionego w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., lecz jako odrębny podmiot określony w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., a zatem nie ma w tego rodzaju sprawach zastosowania regulacja art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 446), zgodnie z którą "Kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta". Z powyższych względów na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. ----------------------- 4