II OSK 2879/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy A. P. po rozpoznaniu w dniu 15 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. B., H. B., S. M., M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 358/17 w sprawie ze skargi E. B., H. B., S. M., M. M. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia 6 lutego 2017 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie żądania wydania decyzji zakazującej dalszych pochówków na terenie powiększonego cmentarza oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 358/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę E. B., H. B., S. M. i M. M. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia 6 lutego 2017 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie żądania wydania decyzji zakazującej dalszych pochówków na terenie powiększonego cmentarza. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżeniu podlegało postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Przedmiotem sporu było ustalenie, czy skarżący mogli skutecznie złożyć wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji zakazującej dalszych pochówków na terenie zlokalizowanego w pobliżu ich nieruchomości cmentarza. W ocenie organów skarżący nie wykazali w sprawie istnienia swojego interesu prawnego. W ocenie Sądu, skarżący mają jedynie interes faktyczny, a nie są w stanie wykazać się interesem prawnym w ramach wskazanych zarzutów co do funkcjonowania cmentarza. W niniejszej sprawie nie sposób ustalić i wskazać konkretnych przepisów prawa, co do których skarżący mogliby skutecznie powiedzieć, iż naruszone zostały i mają wpływ na ich interes prawny, a dotyczą kwestii pozostających w gestii inspekcji sanitarnej. Ustosunkowując się do argumentów skarżących, że jako właściciele działek, które leżą na obszarze oddziaływania powiększonego cmentarza posiadają oni interes prawny uprawniający ich do udziału w postępowaniu Sąd wskazał, że ustawa o Inspekcji Sanitarnej nie zawiera podstawy prawnej, z której właściciele sąsiednich nieruchomości mogliby wywieść swój interes prawny. Również wskazywanie przez skarżących na przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, a które mają uzasadniać istnienie interesu prawnego w postępowaniu są bezzasadne. Nie można także – jak próbują to czynić skarżący – rozwiązań dotyczących pojęcia interesu prawnego i strony uregulowanych w Prawie budowlanym, czy ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym (gdzie faktycznie skarżący mogą ewentualnie mieć interes prawny) przenosić do odrębnej problematyki uregulowanej w ustawie o Inspekcji Sanitarnej i prowadzonych na jej podstawie postępowań. Ustawa o Inspekcji Sanitarnej nie czyni z właścicieli nieruchomości położonych w sąsiedztwie cmentarza strony, gdyż żaden przepis tej ustawy ani inny przepis prawa materialnego administracyjnego nie zawiera takiej podstawy prawnej. Odnosząc się do twierdzeń skarżących, że interes prawny może wynikać nie tylko z norm prawa administracyjnego, ale również z norm prawa cywilnego Sąd stwierdził, że doktryna i orzecznictwo sądowe dopuszcza taki generalny pogląd, że norma prawa materialnego, z której podmiot wywodzi swój interes prawny, nie musi należeć do prawa administracyjnego, a może należeć przykładowo do prawa cywilnego. Jednak takie generalne poglądy należy rozważyć i ocenić na gruncie konkretnej sprawy. Powołując ogólnie we wniosku jako podstawę prawną interesu prawnego przepisy prawa cywilnego, można domniemywać, że skarżący wywodzili swój interes prawny z statusu właściciela nieruchomości w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Powołane w tym kontekście przez skarżących przepisy Kodeksu cywilnego, opisujące istotę prawa własności i wymieniające atrybutu właścicielskie, wskazują, iż wykonywanie tychże uprawnień następuje w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Tym samym regulacje prawne zawarte w szeregu ustaw są tymi ustawami szczególnymi, które wyznaczają granice władania, korzystania z nieruchomości przez właściciela. Chociaż prawo własności jest prawem podmiotowym cywilnoprawnym, jego treść nie jest jednostronnie ukształtowana przez przepisy prawa cywilnego, albowiem treść prawa własności wynika z całokształtu obowiązującego porządku prawnego. Dlatego też o treści prawa własności nie przesądza sam art. 140 k.c., czy następne przepisy Kodeksu cywilnego, albowiem granice tego prawa wyznaczają również inne ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 sierpnia 2005 r. sygn. akt OSK 1882/04 stwierdził, że nie można skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c., skoro inne przepisy z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. Ponadto powołując się na treść prawa własności celem wywiedzenia z tego prawa interesu prawnego uzasadniającego udział w określonym postępowaniu administracyjnym, nie można zapominać, że ta sama zasada ma zastosowanie do wszystkich podmiotów. A zatem prawa indywidualne poszczególnych właścicieli nieruchomości muszą także uwzględniać uprawnienia właścicielskie przysługujące innym podmiotom. Jeżeli zatem przepisy prawa zezwalają właścicielowi na określony sposób korzystania z nieruchomości to właściciele innych nieruchomości nie mogą powołując się na własne prawo własności dążyć do ograniczenia w korzystaniu nieruchomości danego właściciela chyba, że granice korzystania z nieruchomości wyznaczone przez prawo zostały naruszone. Skarżący powoływali się także na przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52 poz. 315). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia odległość cmentarza od zabudowań mieszalnych, od zakładów produkujących artykuły żywnościowe, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywnościowe oraz studzien źródeł i strumieni służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m, odległość ta może przy tym być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Ustanowiona przepisami strefa ochrony sanitarnej od granic terenu przedmiotowego cmentarza jest zachowana, w związku z tym organy sanitarne słusznie przyjęły domniemanie, że zagrożenie sanitarne w analizowanym stanie faktycznym nie występuje. Skarżący nie wykazali natomiast, że pomimo zachowanych odległości wystąpiły negatywne oddziaływania cmentarza na otoczenie. Wskazać należy, iż usytuowanie nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu (tutaj cmentarza) należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. jak w tej sprawie przepisy sanitarne, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Ustalenie obszaru oddziaływania obiektu nie jest zawsze uzależnione od stwierdzenia, czy określona nieruchomość sąsiaduje ze sporną inwestycją. Oddziaływanie to musi natomiast wywierać bezpośrednim wpływ na prawa podmiotów wywodzących swój interes prawny w chęci zakwestionowania tego działania. Zatem, w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie skarżący jako właściciele nieruchomości, które nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza (w obrębie oddziaływania cmentarza) mogą powołać się jedynie na interes faktyczny, a nie prawny w niniejszej sprawie. Interes faktyczny nie daje legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Występuje on wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednakże takie zainteresowanie nie znajduje podstaw w przepisach prawa materialnego, stanowiących o prawach i obowiązkach podmiotu. W przypadku interesu faktycznego, żądanie podjęcia stosownych działań nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego, chroniących sferę interesów podmiotu występującego z żądaniem. Wobec powyższego zasadnie uznały organy w realiach niniejszej sprawy, iż skarżący nie posiadają statusu strony w postępowaniu. Końcowo Sąd wskazał, że art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego – na który powołały się organy w sentencji swoich rozstrzygnięć, w zamyśle ustawodawcy miał zagwarantować wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania właśnie wtedy, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (z przyczyn podmiotowych) lub z innych uzasadnionych przyczyn (przyczyny odnoszące się do przedmiotu sprawy) postępowanie nie może być wszczęte. Zdaniem Sądu, z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. W takich okolicznościach, na podstawie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej E. B., H. B., S. M. i M. M. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia 6 lutego 2017 r. i poprzedzającego go postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 2 stycznia 2017 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 140, 144 i 154 k.c. oraz w zw. z art. 1 ust. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, a także § 1–5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315) oraz § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków – przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że skarżący jako właściciele działek położonych w sąsiedztwie terenu powiększonego cmentarza nie mają interesu prawnego w żądaniu wydania decyzji zakazującej dalszych pochówków na terenie powiększonego bezprawnie cmentarza, 2) przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 i art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – poprzez wadliwe przedstawienie stanu sprawy i stwierdzenie (str. 7 wyroku), że nieruchomości będące własnością skarżących nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza ani w obrębie jego oddziaływania – podczas gdy z akt sprawy wynika, iż wszystkie nieruchomości skarżących położone są w strefach ochronnych wokół cmentarza, zaś część z nich (dz. nr ..., ..., ..., ..., ...) graniczy bezpośrednio z terenem powiększanego cmentarza (działką nr ...), b) art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – poprzez wadliwe uznanie za dopuszczalne odmowę wszczęcia postępowania bez dokonania jakiejkolwiek oceny wpływu rozstrzygnięcia sprawy na uprawnienia skarżących wynikające z ww. przepisów prawa materialnego, a także poprzez przyjęcie, iż na etapie rozstrzygania o dopuszczalności wszczęcia postępowania dopuszczalne jest dokonywanie merytorycznej oceny sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sadowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 1. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach zarówno co do zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. 2. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie zostały postawione w przedmiocie wyprowadzenia interesu prawnego. Wyprowadzenie interesu prawnego oparto na regulacji art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 140, art. 144 i 154 Kodeksu cywilnego oraz w związku z art. 1 ust. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, § 1–5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze oraz § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków. 2.1. Według art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Artykuł 28 Kodeksu postępowania administracyjnego przyznaje jednostce status strony do żądania czynności organu ze względu na jej interes prawny. Przyznanie jednostce statusu strony jest podwójnie obwarowane, a mianowicie – po pierwsze, wystąpienie z żądaniem czynności organu, – po drugie, żądanie to jest ograniczone posiadaniem interesu prawnego. To podwójne obwarowanie oznacza, że jednostka może domagać czynności organu, ale tylko gdy ma ono oparcie w przepisach prawa materialnego, dających podstawę do podjęcia czynności w postępowaniu administracyjnym rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Powołane przepisy, a mianowicie art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, § 1–5 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej, § 4 i 5 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie dają podstaw do żądania czynności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym, w formie decyzji administracyjnej. Stanowią regulację w przedmiocie zakładania i rozszerzania cmentarzy komunalnych i cmentarzy wyznaniowych. Wynika to wprost z postawionego zarzutu naruszenia art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, który stanowi, że "władze kościelne decydują o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, które może nastąpić na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody państwowego inspektora sanitarnego. Państwowy inspektor sanitarny ma przyznaną w tym zakresie właściwość organu współdziałającego, działającego w procedurze założenia lub rozszerzenia cmentarza wyznaniowego. Taki charakter ma też regulacja art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Powołane przepisy § 1–5 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze i § 4 i § 5 rozporządzenia w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków, również za przedmiot regulacji mają określenie wymogów przy zakładaniu i rozszerzaniu cmentarzy komunalnych i wyznaniowych, nie dają podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją administracyjną. 2.2. Przyjęta w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego przesłanka przyznania jednostce statusu strony, przesłanka interesu prawnego wymaga wprowadzenia z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140, art. 144 i art. 154 Kodeksu cywilnego dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę. W przypadku braku podstaw w przepisach administracyjnego prawa materialnego do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej żądania jednostki, z przepisów prawa cywilnego nie ma podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego. Powołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa nie dają podstaw do wyprowadzenia sprawy administracyjnej, rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. 3. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy. 3.1. Wywiedziony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie wadliwego ustalenia stanu faktycznego co do położenia nieruchomości skarżących w bezpośrednim sąsiedztwie nie ma wpływu na wynik sprawy, skoro z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa nie ma podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego skarżących do żądania wszczęcia postępowania w trybie regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. 3.2. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 61a § 1 Kodeksu reguluje przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, stanowiąc, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie jego wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Postępowanie administracyjne wszczyna się gdy sprawa podlega rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej (aspekt przedmiotowy) oraz gdy z żądaniem jego wszczęcia wystąpiła osoba mająca interes prawny (aspekt podmiotowy). Powołane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i przepisy wykonawcze nie dają podstaw do wydania decyzji w sprawie zakazu pochówków. 3.2.1. Artykuł 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że w razie gdy rozpoznając sprawę sądowoadministracyjną sąd nie ustali wydania zaskarżonego aktu z naruszeniem przepisów prawa, którego rodzaje wylicza art. 145 § 1 tej ustawy, wydaje wyrok o oddaleniu skargi. W sprawie Sąd nie stwierdził wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów prawa, zasadnie zatem zastosował art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.