I OSK 1419/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.R. i D.R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 marca 2017 r., sygn. akt: II SAB/Łd 4/17 o odrzuceniu skargi A.R. i D.R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 29 marca 2017 r., sygn. akt: II SAB/Łd 4/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę A.R. i D.R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, wskazując w uzasadnieniu, że strona nie wyczerpała środków zaskarżenia wskazanych w art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718). Sąd zauważył, że skarga nie została poprzedzona zażaleniem do Ministra Infrastruktury i Budownictwa na przewlekłe prowadzenie postępowania, a zażaleniem na bezczynność. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pod pojęciem wyczerpania środka zaskarżenia należy rozumieć wyłącznie złożenie zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania do organu wyższego stopnia, podczas gdy prawidłowa wykładnia treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a. powinna prowadzić do przyjęcia, iż wyczerpanie środka zaskarżenia następuje także, gdy przedmiotem zażalenia była bezczynność organu I stopnia. W oparciu o te zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzić trzeba, że jedyny ujawniony na tle niniejszej sprawy problem sprowadzał się do ustalenia, czy skarżący wyczerpali środek zaskarżenia przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., konieczny do skutecznego wniesienia skargi do sądu na przewlekłość postępowania administracyjnego. Słusznie zauważono w skardze kasacyjnej, że zarówno bezczynność, jak i przewlekłość postępowania to stan niepożądany, stanowiący "patologię administracyjną". Błędnie natomiast wywiedziono, że skoro stan ten może przybrać postać bezczynności lub przewlekłości postępowania, to przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wniesienie zażalenia – niezależnie od tego, czy jego przedmiotem jest bezczynność czy przewlekłość postępowania, skoro w art. 52 § 2 p.p.s.a. ustawodawca nie sprecyzował, co ma być jego treścią, a jedynie wskazał, że skargę można wnieść po zainicjowaniu postępowania nadzorczego. Należy przypomnieć, że bezczynność organu administracji zaistnieje, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, aktu czy czynności, o jakich mowa w punkcie 4 § 2 art. 3 p.p.s.a. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną czy niezawinioną opieszałością organu, czy jest następstwem przeświadczenia organu, że stosowny akt (lub czynność) nie powinien być podjęty, bo występują negatywne przesłanki do wydania aktu. Do kodeksu postępowania administracyjnego na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadzono instytucję przewlekłości postępowania administracyjnego, która przyznaje stronom postępowania uprawnienie zarzucenia przed sądem administracyjnym przewlekłości postępowania administracyjnego. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego, rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednak w bezczynności. Podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się szybkością postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony, tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Bez wątpienia zatem, obie instytucje, chociaż wydają się podobne, mają odrębne znaczenia. Chociaż przepisy prawa nie definiowały wprost, na czym polega przewlekłość postępowania, to, jak wynika z powyższego, pojęcie to ma inny zakres znaczeniowy niż bezczynność organu. Wskazał na to także NSA m.in. w wyroku z dnia 26 października 2012 r., II OSK 1956/12 oraz w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12. W tym ostatnim orzeczeniu Sąd kasacyjny podał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia)". Uznając zatem rozgraniczenie stanu bezczynności i przewlekłości postępowania nie można uznać, że wniesienie zażalenia w przedmiocie bezczynności organu będzie zarazem wyczerpywać obowiązek wniesienia zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania. Postawiony w art. 52 § 1 p.p.s.a. warunek dopuszczalności skargi ma charakter bezwzględny. Oznacza to, że niewykorzystanie przez stronę dostępnych środków zaskarżenia powoduje, iż złożona do sądu administracyjnego skarga oceniona zostanie jako niedopuszczalna, co z kolei skutkować będzie jej odrzuceniem, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Koniecznym zatem jest wniesienie przysługującego środka zaskarżenia – w przedmiocie zgodnym z zakresem żądania strony i w konsekwencji z przedmiotem zaskarżenia wskazanym w skardze do sądu. Z treści zażalenia ocenianego w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji w żaden sposób nie wynika, jakoby stanowiło ono zażalenie na przewlekłość postępowania. Przeciwnie, odnosi się ono w sposób jasny wyłącznie do stanu bezczynności organu. Nie można przypisać innej intencji temu zażaleniu, skoro sporządzone zostało ono przez profesjonalnego pełnomocnika reprezentującego skarżących w postępowaniu administracyjnym. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a. za niezasadny, postanowił jak w sentencji w oparciu o art. 184 p.p.s.a.