II OSK 2746/15

Dnia 5 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kopalni [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 575/15 w sprawie ze skargi Kopalni [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 30 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] marca 2015 r., znak: [...], w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I), określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana (pkt II) oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz [...] kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (III). Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Opisaną wyżej decyzją z [...] marca 2015 r., wydaną na podstawie art. 28 ust. 2, art. 12 ust. 6 i ust. 7, ust. 13 i ust. 14 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] października 2014 r.: I. o zezwoleniu [...] na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne RIIIa i RIIIb o pow. 1,2192 ha (w tym 0,9416 ha w RIIIa, 0,2776 ha w RIIIb) na działkach nr: [...], obręb F., gmina K., zajętego na cele działalności górniczej, tj. eksploatacji odkrywkowej złoża porfiru "[...]"; II. o ustaleniu [...] należności za wyłączenie z produkcji rolnej ww. gruntu, w kwocie 138 080,77 zł, płatnej w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna; III. o ustaleniu [...] opłaty rocznej z tytułu użytkowania na cele nierolnicze ww. gruntu w kwocie 41 215,69 zł, płatnej przez okres 10 lat, począwszy od 2015 r. do 2024 r. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 13 listopada 2012 r., sygn. II SA/Kr 1319/12, uchylił podjętą w tej sprawie decyzję Kolegium z [...] lipca 2012 r., jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Kolejno wydana przez organ I instancji decyzja z [...] grudnia 2013 r. została uchylona przez Kolegium decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Rozpatrując sprawę ponownie i wydając decyzję z [...] października 2014r. Starosta Krakowski podał, że wnioskiem z dnia [...] marca 2012 r., uzupełnionym w kolejnych datach, spółka wystąpiła o zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu przeznaczonego na cele działalności górniczej, tj. eksploatacji odkrywkowej złoża porfiru "[...]". Zgodnie z zaleceniem Sądu, Starosta Krakowski zlecił uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu [...] sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość rynkową gruntu rolnego na dzień 15 czerwca 2012 r. W operacie tym rzeczoznawca określił wartość jednostkową gruntu na kwotę 22,48 zł/m2. Po złożeniu przez spółkę zarzutów do operatu oraz po złożeniu wyjaśnień przez rzeczoznawcę, spółka zleciła wykonanie operatu szacunkowego innemu rzeczoznawcy majątkowemu. [...], który wartość jednostkową gruntu wyszacował na 35,71 zł/m2. Organ I instancji podniósł, że operat sporządzony przez [...] uwzględnia przy wycenie przeznaczenie gruntu w miejscowym planie jako tereny górnicze, a także wartość złoża, co znacząco wpływa na wartość wycenianej nieruchomości. Z kolei operat szacunkowy sporządzony przez [...] opiera się na założeniu, iż grunty są przeznaczone na cele rolne, ale położone na złożach kopalin. Zdaniem Starosty, skoro przy wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej miarodajna jest cena gruntu dotychczas rolnego lub leśnego, a nie gruntu o nowym przeznaczeniu ustalonym w miejscowym planie, to przyjąć należy, że operat sporządzony przez rzeczoznawcę [...] spełnia te kryteria. Starosta wskazał, że sporne działki znajdują się w terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem PG1 - tereny eksploatacji złóż górniczych - złoża "[...]". Ustalił też, że faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji nastąpiło dnia 27 lipca 2012 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka [...], która domagała się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podniosła, że wnioskodawca nigdy nie zaskarżył pierwotnej decyzji wydanej w sprawie w zakresie jej zezwolenia na wyłączenie, czyli jej punktu pierwszego. Zezwolenie na wyłączenie nastąpiło i w wyniku niezaskarżenia stało się ostateczne. Wyłączenia faktycznego dokonano po upływie terminu do zaskarżenia decyzji w zakresie zezwolenia, czyli jej punktu pierwszego. Natomiast cała przeciwna argumentacja organu pierwszej instancji oznacza, że kpa zakazuje zaskarżenia decyzji tylko w części. W świetle powyższego, bezprawne jest nazywanie wnioskodawcy sprawcą wyłączenia. Bezprawne jest także podwyższenie o 10 % opłaty za wyłączenie z powodu uznania wyłączenia za przedwczesne. Spółka podniosła także, że w sprawie istota problemu tkwi również w ustaleniu wartości rynkowej odrolnianego gruntu w chwili odrolnienia, z uwzględnieniem złoża górniczego i koncesji górniczej i podniosła szereg zarzutów do operatu rzeczoznawcy [...]. Rozpatrując wniesione odwołanie SKO wskazało, że zmiana sposobu użytkowania wskazanych we wniosku działek rolnych wynikała z przeznaczenia ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na prowadzenie działalności górniczej, tj. eksploatacji odkrywkowej złoża porfiru. Nie jest sporna powierzchnia gruntu podlegającego wyłączeniu, ani metoda rozliczenia z tytułu wyłączenia, za wyjątkiem jednak podwyższenia opłaty o 10 %. Sporną pozostaje nadal kwestia prawidłowości ustalenia wartości gruntu podlegającego wyłączeniu, a zatem przyjęcia wartości gruntu w oparciu o jeden ze sporządzonych w toku postępowania operatów szacunkowych i następnie podwyższenie opłaty rocznej o 10 %, oraz w aspekcie formalnym możliwość częściowego zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji i uzyskania waloru ostateczności przez niezaskarżoną część rozstrzygnięcia objętego tą decyzją. Mając na uwadze wskazania zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. 1319/12, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ I instancji poczynił konieczne ustalenia w przedmiocie tego, czy nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Organ przytoczył treść obszernych wyjaśnień uzyskanych w tym zakresie od Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie, powołał się na protokół kontroli w Kopalni przeprowadzonej przez OUG w Krakowie 13 sierpnia 2014 r., książkę obserwacji służby mierniczo-geologicznej, pismo Prezesa Zarządu Dyrektora Generalnego spółki z 13 czerwca 2013 r. oraz na wizję w terenie przeprowadzoną w dniu 29 maja 2013 r. i podkreślił, że z powyższego bezsprzecznie, wynika, iż w odniesieniu do działek objętych wnioskiem nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, a jako datę wyłączenia należy przyjąć 27 lipca 2012 r., co zasadnie ustalił organ I instancji. W tych okolicznościach, zgodnie z przytoczonymi wcześniej wiążącymi wskazaniami Sądu, w sprawie zastosowanie winien znaleźć przepis art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Kolegium podniosło, że spółka powołuje się na decyzję, która w wyniku postępowania odwoławczego została utrzymana w mocy przez Kolegium decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 13 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1319/12, uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Kolegium, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, orzekając jednocześnie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Stąd też w żadnym razie nie można, zdaniem organu, przyjąć, że zaskarżenie decyzji tylko w części dotyczącej ustalonej należności i opłat rocznych, a nie podważanie jej w pozostałym zakresie, w szczególności w zakresie samego zezwolenia na wyłączenie i powierzchni wyłączonego gruntu, powoduje, że decyzja ta w części nie zaskarżonej uzyskuje walor ostateczności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się następnie do sposobu ustalenia wartości gruntu podlegającego wyłączeniu, dokonało oceny obu operatów szacunkowych sporządzonych w sprawie i uznało, że założenie przyjęte w operacie [...], iż przy wycenie należy określić wartość gruntu jako gruntu rolnego (przeznaczonego w miejscowym planie na cele rolne) odpowiada zarówno zaleceniom Sądu, jak też jest zgodne z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W złożonej skardze spółka [...] zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 kpa, art. 79 § 1 § 2 oraz art. 80 kpa, a w konsekwencji art. 11 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 151, art. 152, art. 153, art. 154 i art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 21 ust. 5, art. 30, art. 35, art. 95 i art. 96 oraz art. 104 ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz w związku z § 47 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Skarżąca spółka podniosła, że istota problemu w niniejszej sprawie tkwi w ustaleniu wartości rynkowej gruntu w chwili odrolnienia z uwzględnieniem złoża górniczego i koncesji górniczej. Zdaniem spółki, rzeczoznawca powinien wziąć pod uwagę przeznaczenie tego gruntu jako rolne, winien także uwzględnić inne cechy nieruchomości, wskazane w planie miejscowym, a mianowicie informację o udokumentowanym złożu geologicznym nadającym się do eksploatacji górniczej. Taka informacja w planie zmienia radykalnie wartość rynkową, gdyż w związku z nią w kręgu nabywców pojawiają się przedsiębiorcy górniczy, a nie tylko rolnicy. Pominięcie faktu wartości nieruchomości z uwzględnieniem istniejącego w niej złoża stanowi rażące naruszenie zasad szacowania nieruchomości, gdyż wartość gruntu z udokumentowanym złożem jest całkowicie inna niż wartość czysto rolnego gruntu, który nie nadaje się na eksploatację górniczą. Spółka zarzuciła, że ani organ I instancji, ani też Kolegium nie ustaliły wartości aktualnej dla działek uwzględniającej dokonaną zmianę polegającą na objęciu tych działek w 1993 r. koncesją na eksploatację górniczą. Znajdujące się w aktach sprawy informacje statystyczne o aktualnych transakcjach w handlu nieruchomościami nie dotyczą działek objętych górniczymi koncesjami, a więc nie mogą być punktem odniesienia. Uchylając decyzje organów obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej także jako u.g.r.o.l.) przewidują dwa różne tryby postępowania, dotyczące kwestii wyłączenia użytków rolnych z produkcji rolnej. Pierwszym z nich jest tryb, w którym na wniosek inwestora wydawana jest decyzja, zezwalająca na takie wyłączenie. Co do zasady w trybie tym faktyczne przystąpienie do użytkowania nierolniczego (faktyczne wyłączenie) następuje dopiero po wydaniu decyzji w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolnej. Drugim z trybów, jakie ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych wprowadza w odniesieniu do odrolnienia gruntów, jest wszczynany z urzędu tryb ustalenia opłaty za wyłączenie z produkcji takiego gruntu niezgodnie z przepisami ustawy. Istotą tego trybu jest to, że dotyczy on gruntów wyłączonych z produkcji bez uprzedniego uzyskania wymaganej prawem decyzji, z czym wiążą się dodatkowe sankcje finansowe. Sąd podkreślił, że decyzja wydawana na podstawie art. 11 i 12 albo art. 28 u.g.r.o.l. musi mieć charakter kompleksowy, a wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, ewentualne nałożenie obowiązków, ustalenie należności oraz opłaty rocznej stanowi jedną sprawę administracyjną. Nie jest dopuszczalne wydanie osobnej decyzji w przedmiocie samego wyłączenia, zaś następnie odrębnej decyzji o należności i opłatach rocznych. Wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Kr 1319/12, Sąd wskazał, że strona skarżąca – mimo zaskarżenia decyzji Starosty K. z dnia [...] maja 2012 r. jedynie w części – nie mogła przystąpić do faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, dopóki cała decyzja w tym przedmiocie nie uzyskała przymiotu ostateczności. Wniesienie odwołania, w którym kwestionowano tylko część rozstrzygnięcia skutkowało tym, że cała decyzja Starosty K. nie stała się ostateczna. Przymiot ostateczności zyskała dopiero w dniu [...] lipca 2012 r., czyli w momencie utrzymania jej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Oznacza to, że przystępując w dniu 15 czerwca 2012 r. do faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej spornych działek, [...] w K. nie posiadała decyzji, zezwalającej na odrolnienie. Wskutek wniesienia odwołania żadne rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] maja 2012r., w tym zgoda na odrolnienie, nie stało się ostateczne. Tym samym strona nie mogła wykonywać praw, wynikających z decyzji. Słusznie zatem, zdaniem Sądu I instancji, organy administracji publicznej doszły do wniosku, że skarżąca w dniu 15 czerwca 2012r. przystąpiła do faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej spornych działek, mimo braku ostatecznej decyzji administracyjnej upoważniającej ją do tego. Tym samym zrealizowane zostały przesłanki wydania z urzędu decyzji na podstawie art. 28 ust. 2 u.g.r.o.l, tj. grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2. Jednak wobec takiej, słusznej konkluzji, Sąd zwrócił uwagę na to, że w zaistniałej sytuacji nie było już możliwe wydanie decyzji z wniosku inwestora w trybie art. 11 ust. 1 u.g.r.o.l., co wyraźnie wskazano już w wyroku sygn. akt II SA/Kr 1319/12. Jeżeli grunty już zostały wyłączone z produkcji rolnej bez zezwolenia, to organy obydwu instancji powinny orzekać na podstawie art. 28 u.g.r.o.l. i w trybie tego przepisu z urzędu prowadzić postępowanie. Tymczasem organy administracji publicznej nie poinformowały inwestora, że prowadzone jest zupełnie nowe, odrębne postępowanie w inny sposób, niż wydanie decyzji uwzględniającej zmienioną podstawę prawną. Dodatkowo w żaden sposób nie zakończyły postępowania, prowadzonego uprzednio na wniosek strony skarżącej. Zgodnie zaś z jednoznacznymi wskazaniami wynikającymi z wyroku sygn. akt II SA/Kr 1319/12, skoro inwestor samowolnie wyłączył grunty z produkcji, nie było już podstaw do wydania decyzji w trybie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tak wszczęte i prowadzone postępowanie uznać należało zatem za bezprzedmiotowe i umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa. W niniejszej sprawie organy administracji nie uczyniły tego, równolegle prowadząc postępowanie z urzędu, zmierzające do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 28 u.g.r.o.l. W istocie zatem strona mogła nie posiadać wiedzy, jaka sprawa w rzeczywistości jest rozpatrywana. Niezależnie od tego Sąd I instancji podniósł, że organy administracji publicznej w ramach prowadzonego w istocie z urzędu postępowania nie oceniły właściwie zebranego w sprawie materiału dowodowego dotyczącego określenia wartości spornych działek na dzień faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. W tym zakresie dysponowały dwoma operatami szacunkowymi sporządzonymi przez rzeczoznawców [...] oraz [...]. W niniejszej sprawie ustalenia faktyczne oparto na pierwszym z tych operatów. W ocenie Sądu nie jest on jednak prawidłowy, ponieważ przy jego sporządzaniu nie spełniono wszystkich wymogów wynikających z przepisów prawa. Sąd uznał, że dla wyceny nieruchomości gruntowych objętych przedmiotem sprawy, miarodajna jest cena gruntu dotychczas rolnego lub leśnego, a nie gruntu o nowym przeznaczeniu ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomości podobne do wycenianych przez rzeczoznawcę majątkowego - to grunty rolne, które powinny być położone na złożach kopalin, w szczególności tego samego rodzaju, o zbliżonej zasobności złóż i podobnej budowie geologicznej. Sąd podniósł, że opinia biegłego rzeczoznawcy Jacka Wróbla nie opisuje szczegółowo cech nieruchomości podobnych, a także różnic z nieruchomością porównywaną, nie poddaje ich też szczegółowej analizie. Tych różnic i podobieństw nie przedstawiono w opinii na tyle szczegółowo, by istniała możliwość weryfikacji prawidłowości ustaleń, w kontekście chociażby podnoszonych przez stronę zarzutów. Wskazana istotna wada powoduje, że opinia, którą uwzględnił organ administracji publicznej, już z tych względów nie mogła stanowić podstawy ustalenia stanu faktycznego sprawy. Podsumowując powyższe rozważania Sąd I instancji stwierdził, że organy administracji publicznej prawidłowo przyjęły, iż doszło do faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej bez uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji, która by na to pozwalała, a zatem słusznie zastosowały tryb, o którym mowa w art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na który naprowadzała ocena prawna zawarta w wiążącym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Kr 1319/12. Nieprawidłowo jednak potraktowały to postępowanie jako kontynuację sprawy wszczętej wskutek wniosku inwestora. Nieprawidłowo też przyjęły za podstawę ustaleń faktycznych opinię biegłego rzeczoznawcy [...], nie odpowiadającą wszystkim wymogom ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Sąd wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie organy administracji publicznej uwzględnią, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi sprawę odrębną od wcześniej wszczętego postępowania z wniosku inwestora. Przyjmą również za podstawę ustaleń faktycznych prawidłowy operat szacunkowy biegłego rzeczoznawcy [...]. W złożonej skardze kasacyjnej [...] wniosła o uchylenie wyroku z 30 czerwca 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1. przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w szczególności art. 11 i 12, poprzez uznanie, że decyzja wydana na podstawie tych przepisów musi mieć charakter kompleksowy, co uniemożliwia zaskarżenie w części określającej wyłącznie wysokość opłat i należności, 2. art. 28 ww. ustawy poprzez wskazanie, że nakazuje on prowadzenie postępowania z art. 28 w trybie z urzędu, zamiast mającego ten sam przedmiot postępowania prowadzonego na wniosek strony, pomimo, że art. 28 nie dotyczy wydania samego zezwolenia, a jedynie określenia skutków finansowych dokonania wyłączenia bez zezwolenia. II. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 134 § 1 i § 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 107, art. 127 oraz art. 130 § 4 kpa przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej oceny odwołania oraz kontroli legalności zaskarżonej decyzji uchylił ją także w części niezaskarżonej, co stanowi działanie na niekorzyść strony skarżącej, 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 107 i art. 130 § 4 kpa poprzez nieuwzględnienie art. 130 § 4 i w konsekwencji niezasadne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a również do niezaskarżonych części decyzji. W uzasadnieniu spółka podniosła, że zaskarża korzystne dla siebie orzeczenie ze względu na jego niekorzystne uzasadnienie w zakresie oceny prawnej i zaleceń dla organów administracji. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że nigdy nie odwołała się od tej części pierwotnej decyzji, która zawierała zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolnej, a jej uchylenie stanowi naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego. W wyniku błędnej analizy Sąd wydał błędne zalecenia, by dalsze postępowanie prowadzić z urzędu, a nie na wniosek strony, co jest sprzeczne z prawem albowiem oznacza w praktyce konieczność umorzenia postępowania prowadzonego na wniosek, a w jego miejsce wszczęcie z urzędu postępowania mającego taki sam zakres faktyczny. Skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła, że argumenty Sądu podważają zasadę zaufania obywatela do państwa prawa, albowiem strona występując o zezwolenie, a więc stwierdzenie czy samo wyłączenie gruntu jest zgodne z prawem, następnie wykorzystuje ten grunt po uzyskaniu zezwolenia, a spiera się jedynie o wysokość skutków finansowych zezwolenia, z sukcesem dla siebie. Jednak spór ten zostaje sprowadzony do sporu o samą podstawę zezwolenia wbrew woli strony i wbrew przepisom. W takim stanie rzeczy po trzech latach od wydania zezwolenia Sąd dochodzi do wniosku, że ze względu na spór o finansowe konsekwencje zezwolenia należy też uznać za nieobowiązujące samo zezwolenie. Taka sytuacja stawia stronę w całkowitej niepewności co do zasad stosowania obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej stanu prawnego. Stanowisko Sądu wydaje się niczemu i nikomu nie służyć poza prowadzeniem wyrafinowanych ale bezpodstawnych i bezcelowych rozważań teoretycznych. W tym stanie rzeczy uchylenie zaskarżonego wyroku w celu ponownego sformułowania zaleceń dla organów administracji jest uzasadnione w celu ukształtowania istotnej dla obywateli wykładni przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art.183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy zatem się odnieść do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że w procesie kontroli poddanego pod osąd aktu, Sąd I instancji nie uchybił przepisom postępowania, a stan faktyczny przyjęty przez ten Sąd jako podstawa rozstrzygnięcia nie został skutecznie podważony. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego zmierzają do wykazania, że orzekając w niniejszej sprawie Sąd I instancji wyszedł poza granice zaskarżenia określone w art. 134 § 1 p.p.s.a. uchylając decyzje obu organów także w części niezaskarżonej przez spółkę, czym naruszył zakaz reformationis in peius wyrażony w art. 134 § 2 p.p.s.a. Z takim stanowiskiem nie sposób się jednak zgodzić, gdyż ze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi w żaden sposób nie wynika, że spółka zaskarżyła jedynie część decyzji organu II instancji. Wprawdzie we wnioskach skargi spółka domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji w zakresie objętym odwołaniem, jednak treść odwołania od decyzji Starosty K. z [...] października 2014 r. wskazuje wyraźnie na to, że decyzja organu I instancji także zaskarżona została w całości z wnioskiem "o jej uchylenie w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpatrzenia". Z argumentacji odwołania wynika przy tym, że spółka kwestionowała prawną podstawę rozstrzygnięcia podjętego przez Starostę K. tj. oparcie decyzji o przepis art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dlatego też odwołaniem objęto całą sentencję tej decyzji. Nie ulega zatem wątpliwości, że zakres kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie wyznaczony został w skardze (a wcześniej w odwołaniu) przez samą skarżącą i w efekcie prawidłowo sprowadził się do oceny legalności obu decyzji w ich pełnym zakresie przedmiotowym, w wyniku czego zarówno decyzja organu I-szej jak i II-giej instancji uchylone zostały w całości. Uzasadnienie skargi kasacyjnej wraz z powołaniem w zarzutach naruszenia prawa procesowego przepisu art. 130 § 4 kpa (zgodnie z którym, decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania) wskazuje przy tym na to, że w istocie spółka kwestionuje uchylenie decyzji organów obu instancji w części, "która zawierała zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolnej". Zasadność tego zarzutu ma wspierać argument, że w tym zakresie skarżący nigdy nie odwołał się od pierwotnej decyzji Starosty K. z [...] maja 2012 r., a więc uchylenie rozstrzygnięcia w tej części stanowi naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego wyrażonego w art. 134 § 2 p.p.s.a. Przypomnienia jednak wymaga, że ww. decyzja, zawierająca w pkt 1 sentencji zezwolenie na trwałe wyłączenie wnioskowanego gruntu z produkcji rolnej na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, oraz utrzymująca ją w mocy decyzja SKO z [...] lipca 2012 r., uchylone zostały w całości prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1319/12. Rozpoznając sprawę wskutek wniesienia przez spółkę skargi od decyzji SKO z [...] marca 2015 r., Sąd I instancji nie mógł zatem kontrolować ani pierwotnej decyzji Starosty K. z [...] maja 2012 r. wraz z decyzją Kolegium z [...] lipca 2012 r. ani też podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii zakresu zaskarżenia decyzji organu I instancji. Granice sprawy, o których mowa w art. 135 p.p.s.a., w ramach których sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, nie mogą bowiem sięgać do decyzji będących już przedmiotem kontroli sądowej, w wyniku której zapadł prawomocny wyrok. Z tych przyczyn powoływanie się przez autora skargi kasacyjnej na to, że spółka nigdy nie odwołała się od pierwotnej decyzji z [...] maja 2012 r. w zakresie zawierającym zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i wywodzenie z tego faktu zarzutu, że zaskarżonym wyrokiem z 30 czerwca 2015 r. Sąd uchylił obie decyzje w części niezaskarżonej, należy uznać za spóźnione i nie odnoszące się do granic orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, a co za tym idzie zarzuty te nie mogą być uznane za zasadne. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Skonstruowany w oparciu o ten przepis zarzut skargi kasacyjnej mógłby odnieść zamierzony skutek jedynie wówczas, gdyby Sąd nie dokonał w ogóle kontroli zaskarżonej decyzji bądź zastosował środek nieznany ustawie, co w sprawie nie miało miejsca. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego w pierwszym rzędzie podnieść należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje na to, że jej autor kwestionuje przede wszystkim tę część rozważań prawnych zaprezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które dotyczą zaakceptowania przez Sąd I instancji stanowiska organów, wedle którego spółka samowolnie dokonała odrolnienia gruntów tj. zanim decyzja zawierająca zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej stała się ostateczna. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sama sentencja zaskarżonego wyroku jest dla spółki korzystna, gdyż uchyla decyzje organów obu instancji. Przyjęcie przez organy administracji, a w konsekwencji przez Sąd, że materialnoprawną podstawą decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji użytków rolnych powinien być w stanie faktycznym niniejszej sprawy przepis art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zamiast art. 11 ust. 1 tej ustawy, niewątpliwie rodzi dla skarżącej kasacyjnie negatywne konsekwencje prawne i to przede wszystkim na tym aspekcie sprawy skoncentrowane zostały zarzuty i argumentacja skargi kasacyjnej. Zgodnie z pierwszym z wymienionych wyżej przepisów, w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Artykuł 11 ust. 1 tej ustawy stanowi natomiast, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Zarówno decyzja wydana na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jaki i ta wydana w oparciu o art. 11 ust. 1, zawiera zatem zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, z tą jednak różnicą, że w przypadku zastosowania art. 28 ust. 2, a więc w razie ustalenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji zanim zapadła decyzja zezwalająca na ich wyłączenie, podmiot uzyskujący zezwolenie zobowiązany jest uiścić należność podwyższoną o 10%. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji przyjmując, że spółka mogła przystąpić do faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej dopiero po uzyskaniu przez decyzję udzielającą zezwolenia przymiotu ostateczności, czyli po dniu [...] lipca 2012 r., kiedy to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy pierwszą decyzję Starosty K. z [...] maja 2012 r., uznał jednocześnie, że skoro faktyczne wyłączenie spornych działek z produkcji rolnej nastąpiło 15 czerwca 2012 r., to skarżąca nie posiadała decyzji zezwalającej na ich odrolnienie, a co za tym idzie spełnione zostały przesłanki z art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Bezspornym bowiem jest, że grunty objęte wyłączeniem przeznaczone zostały w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "na cele nierolnicze lub nieleśne" w rozumieniu powyższego przepisu. Powodem uchylenia obu decyzji była natomiast okoliczność, że sprawa zakończona decyzją kontrolowaną przez Sąd I instancji zapadła w postępowaniu prowadzonym na wniosek, którego rozpoznanie merytoryczne w związku z ustaleniem samowolnego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, stało się – jak uznał Sąd - bezprzedmiotowe, gdyż postępowanie oparte o art. 28 ust. 2 przeprowadza się z urzędu. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które legło u podstaw uchylenia obu decyzji, akceptujące zastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest jednak wadliwe i nie może się ostać. Jak czytamy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd uznał, że "słusznie (...) organy administracji publicznej doszły do wniosku, że skarżąca w dniu 15 czerwca 2012 r. przystąpiła do faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej spornych działek, mimo braku ostatecznej decyzji administracyjnej upoważniającej ją do tego". Tymczasem z ustaleń organów – przytoczonych bardzo obszernie w pisemnych motywach wyroku z 30 czerwca 2015 r. - wynika w sposób jednoznaczny, że faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej miało miejsce 27 lipca 2012 r., a więc już po utrzymaniu w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji organu I instancji zawierającej m.in. zezwolenie na odrolnienie na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustalenie wskazanej wyżej daty faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej nastąpiło po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, będącego zresztą wynikiem zaleceń zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] marca 2014 r., uchylającej decyzję Starosty K. z [...] grudnia 2013 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jednym z powodów wydania decyzji kasacyjnej był fakt, że organ I instancji ustalając datę faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej na 15 czerwca 2012 r., ograniczył się wyłącznie do zaakceptowania oświadczenia podpisanego przez Prezesa Zarządu spółki i nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia tej okoliczności. Po przeprowadzeniu szeregu czynności dowodowych, organ I instancji w decyzji z [...] października 2014 r. ustalił datę faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej na 27 lipca 2012 r., co zaakceptowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji. Ustaleń tych Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zakwestionował przyjmując je za prawidłowe - co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – a mimo to datę faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej określił w sposób nieodpowiadający tym ustaleniom, bo na 15 czerwca 2012 r. Podkreślić także należy, że wprawdzie pierwsza wydana w tej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z [...] lipca 2012 r. została następnie uchylona przez WSA w Krakowie wyrokiem z 13 listopada 2012 r., jednak nie zmienia to faktu, że w dacie, w której - wedle ustaleń obu organów, zaakceptowanych przez Sąd – spółka wyłączyła faktycznie grunty z produkcji rolnej, decyzja zezwalająca na to wyłączenie była już ostateczna, i to bez względu na rozstrzygnięcie istniejącego w sprawie sporu co do tego, w jakim zakresie rozstrzygnięcie Starosty K. z [...] maja 2012 r. zostało zaskarżone do organu II instancji i czy w związku z tym decyzja ta, w części zawierającej zezwolenie na odrolnienie, stała się ostateczna wraz z upływem terminu do wniesienia odwołania, a więc jeszcze przed podjęciem decyzji SKO z [...] lipca 2012 r. Sytuacja, jaka miała miejsce w sprawie, wbrew ocenie przyjętej w zaskarżonym wyroku, nie wyczerpuje zatem dyspozycji art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i co za tym idzie nie daje podstaw do powiększenia należności o 10%. Wskazania zawarte w pisemnych motywach kontrolowanego wyroku Sądu I instancji są w związku z tym błędne, gdyż organy winny nadal prowadzić postępowanie z wniosku spółki na podstawie art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a nie z urzędu – w oparciu o art. 28 ust. 2 tej ustawy. Słusznym więc okazał się drugi ze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż Sąd I instancji nie dostrzegł, że przepis ten został niewłaściwie zastosowany przez oba organy w stanie faktycznym sprawy. Wadliwość stanowiska zaprezentowanego przez Sąd I instancji nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż przyjęcie innej materialnoprawnej podstawy orzekania niż zaakceptowana w zaskarżonym wyroku, w efekcie doprowadza do takiego samego rozstrzygnięcia, jakie zapadło, a więc do uchylenia obu decyzji i określenia prawidłowej wysokości należności, o jakiej mowa w art. 12 ust. 1 i 6 ww. ustawy. Rację ma także autor skargi kasacyjnej kwestionując stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wedle którego kompleksowy charakter decyzji wydanej na podstawie art. 11 i 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych uniemożliwia zaskarżenie jej w części określającej wyłącznie wysokość opłat i należności (zarzut I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że wprawdzie przepisy procedury administracyjnej nie regulują wprost dopuszczalności częściowego zaskarżenia decyzji, jednak nie sposób takiej możliwości wykluczyć. Jeżeli strona wyraźnie kwestionuje tylko taką część rozstrzygnięcia, która ma samodzielny byt, to w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna, co zwalnia organ odwoławczy od rozstrzygania całości sprawy, a nawet czyni orzekanie w tym zakresie niedopuszczalnym. Stanowisko takie uzasadnione jest chociażby treścią art. 138 § 1 pkt 2 kpa, który dopuszcza uchylenie decyzji w części. Od reguł i zasad ogólnych w konkretnych sprawach i konkretnych okolicznościach mogą zatem wystąpić pewne odstępstwa. Przede wszystkim jest tak m.in. wówczas, gdy sprawa może być załatwiona tylko w pewnym zakresie, albo gdy decyzja kończąca zawiera elementy mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 października 2012 r., sygn. akt I OSK 281/12, z 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 415/15, z 11 października 2015 r., sygn. akt I OSK 298/14). Przykładem takiego rozstrzygnięcia mogą być decyzje podejmowane na podstawie art. 11 ust. 1 i 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczące zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i nałożenia obowiązku uiszczenia stosownej należności z tego tytułu. W orzecznictwie wyrażono nawet pogląd, że dopiero po dokonaniu przez stronę faktycznego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji na podstawie udzielonego zezwolenia w trybie art. 11 ust. 1 ww. ustawy, organ będzie mógł wydać kolejną decyzję ustalającą wysokość owej należności na podstawie art. 12 ust. 1 (por. wyrok NSA z 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 224/15). Tym bardziej w sytuacji, gdy organ rozstrzygnął w jednej decyzji o zezwoleniu na wyłączenie i jednocześnie nałożył obowiązek uiszczenia opłaty, oba rozstrzygnięcia mają niezależny od siebie byt prawny i mogą oddzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Odrębność obu opisanych wyżej elementów takiej decyzji wynika chociażby z tego, że oparte są o różne przepisy prawa materialnego, przewidujące spełnienie innych przesłanek koniecznych do ich zastosowania. Ponadto każde z dwóch omawianych rozstrzygnięć może być dotknięte innymi wadami. Z oczywistych powodów, wadliwość decyzji w części zawierającej zezwolenie na odrolnienie, powodować musi wyeliminowanie z obrotu prawnego także rozstrzygnięcia co do obowiązku uiszczenia należności. Nie ma bowiem żadnej wątpliwości co do tego, że legalne faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji może nastąpić dopiero wtedy, gdy decyzja zezwalająca na takie wyłączenie stanie się ostateczna. Obowiązek uiszczenia należności, o jakiej mowa w art. 12 ust. 1 ww. ustawy jest w takim przypadku integralnie związany z tą częścią decyzji, która zawiera zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. W razie wadliwości rozstrzygnięcia w tym zakresie i konieczności wyeliminowania go z obrotu prawnego, strona nie dysponuje ostateczną decyzją uprawniającą do faktycznego przeprowadzenia czynności zmierzających do odrolnienia i obowiązek uiszczenia należności nałożonej w oparciu o art. 12 ust. 1 nie może się zaktualizować. Inaczej jednak rzecz się przedstawia w przypadku, gdy wadliwe jest jedynie rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia wysokości należności. Wyeliminowanie wówczas z obrotu całej decyzji, łącznie z zezwoleniem na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, byłoby nieracjonalne i trudno znaleźć jakiekolwiek uzasadnienie dla takiego rozwiązania. Wreszcie strona niezadowolona jedynie z rozstrzygnięcia co do wysokości należności, nie ma żadnego interesu prawnego, aby kwestionować decyzję w części zawierającej zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, czyli uwzględniającej jej wniosek. Tym samym dojść należy do wniosku, że o ile w jednej decyzji organ zezwolił na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i jednocześnie nałożył obowiązek uiszczenia należności w oparciu o art. 12 ust. 1 ww. ustawy, to rozstrzygnięcie o nałożeniu obowiązku uiszczenia należności jest na tyle wyodrębnioną częścią takiej decyzji, że może być przedmiotem odrębnego zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym bądź sądowoadministracyjnym. Mimo przyznania racji skarżącej kasacyjnie odnośnie omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego zauważyć jednak należy, że błędny pogląd wyrażony w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie ma wpływu na wynik sprawy. Jak już powiedziano na wstępie, zarówno decyzja organu I instancji z [...] października 2014 r. objęta została odwołaniem w całości, jak i skarga do sądu administracyjnego wyraźnie wskazywała na to, że przedmiotem zaskarżenia jest całość rozstrzygnięcia podjętego przez oba organy. Takie ujęcie przedmiotu zaskarżenia było zresztą zrozumiałe, skoro skarżąca kwestionowała podstawę prawną udzielonego zezwolenia opartą o art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która determinowała wysokość należności, podwyższoną o 10%. Poza tym, podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia związana z zaskarżeniem przez spółkę jedynie części decyzji dotyczącej wysokości należności, odnosi się w stanie faktycznym sprawy wyłącznie do pierwotnej decyzji Starosty K. z [...] maja 2012 r. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...]lipca 2012 r. Decyzje te nie mogły być – jak już powiedziano na wstępie – przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie, gdyż obie objęte zostały osądem w innej sprawie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1319/12, w której dnia 13 listopada 2012 r. zapadł prawomocny wyrok. Na podstawie art. 153 p.p.s.a., wyrażona w uzasadnieniu tego wyroku ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, były wiążące zarówno dla organów administracji jak i dla Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. Przypomnieć jedynie należy, że zgodnie z tymi wskazaniami organy miały ustalić, czy i w jakiej dacie nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i w zależności od tego zastosować przy orzekaniu właściwy przepis prawa materialnego. Sąd I instancji władny był zatem oceniać zgodność z prawem jedynie tych decyzji organów administracji, które zostały wydane po wyroku z 13 listopada 2012 r. Te zaś jako podstawę prawną wskazywały już art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a nie art. 11 ust. 1 tej ustawy; ponadto złożone przez spółkę odwołania od tych decyzji (tj. od decyzji Starosty K. z [...] grudnia 2013 r., a następnie z [...] października 2014 r.) zaskarżały je w całości, nie zaś jedynie w części, jak w przypadku pierwszej decyzji z [...] maja 2012 r. Mając jednak na uwadze fakt, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd co do niedopuszczalności częściowego zaskarżenia decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i nakładającej obowiązek uiszczenia należności, a w skardze kasacyjnej znalazły się zarzuty naruszenia prawa materialnego w tym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne odnieść się do tego zarzutu merytorycznie. Przyjmując zatem, że mimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. Podkreślić także należy, że zarówno dla organów administracji rozpoznających sprawę ponownie, jak i dla sądów administracyjnych – wiążąca będzie ocena prawna przedstawiona wyżej. Dotyczy to w szczególności podstawy materialnoprawnej orzekania o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, a co za tym idzie określenia należności, o jakiej mowa w art. 12 ust. 1 i 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 czerwca 2015 r. pozostają natomiast aktualne w zakresie, jaki nie został objęty skargą kasacyjną i kontrolą przeprowadzoną przez Naczelny Sąd Administracyjny.