I SA/Wa 2015/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku Gminy W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. nr [...], w części dotyczącej przekazania Gminie W. nieodpłatnie na własność nieruchomości położonej we wsi [...], oznaczonej na "Mapie sytuacyjnej nieruchomości uregulowanej w [...]" przyjętej do zasobu w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...], na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), przekazał Gminie W. nieodpłatnie na własność nieruchomość o łącznej powierzchni [...] m2, oznaczoną na "Mapie sytuacyjnej nieruchomości uregulowanej w [...]" przyjętej do zasobu w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu 10 października 2003 r. za Nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] jako działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz nr [...] o powierzchni [...] m2. J. G. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. w części dotyczącej działki nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r., w części dotyczącej przekazania Gminie W. nieodpłatnie na własność nieruchomości położonej we wsi [...], oznaczonej na mapie jak wyżej, jako działka ewidencyjna nr [...]. Gmina W. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie, dotyczącej kontroli decyzji komunalizacyjnej kluczową kwestią było ustalenie czyją własnością, na dzień wydania ww. decyzji komunalizacyjnej, tj. [...] października 2005 r., była ww. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...]. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] mocą decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] października 2003 r., nr [...]. W wyniku tego podziału powstała również działka nr [...]. Dawny numer działki [...] to [...]. Podstawą nabycia na własność Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej nr działki [...] była decyzja Kierownika Zarządu Gospodarki Terenami przy Urzędzie Miejskim w [...] z dnia [...] kwietnia 1981 r., nr [...]. Decyzją tą orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości, stanowiącej własność Z. i C. G. Decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] orzekł dokonać zwrotu na rzecz Z. i C. G. nieruchomości - działki ew. nr [...] (dawny nr [...]) o pow. [...] m2, położonej we wsi [...], gm. W. J. G. jest następcą prawnym Z. i C. G.. W konsekwencji organ nadzoru stwierdził, że w dacie komunalizacji, tj. 11 października 2005 r. nieruchomość oznaczona nr działki [...], położona we wsi [...], nie stanowiła mienia ogólnonarodowego (państwowego) i nie podlegała komunalizacji w trybie przewidzianym w art. 5 ust. 4 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Powyższe powoduje, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] w sposób rażący naruszyła art. 5 ust. 4 tej ustawy, co z kolei uznać należy za wypełnienie przesłanki zobowiązującej do stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r., w części dotyczącej działki nr [...], nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Upływ czasu jaki nastąpił od wydania wadliwej w kontrolowanej części decyzji komunalizacyjnej nie stanowi przeszkody w stwierdzeniu jej nieważności. Skargę na decyzję z dnia [...] października 2016 r. wniosła Gmina W., wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2005 r. w części dotyczącej działki nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., ponieważ w obrocie była decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1997 roku, którą orzeczono o zwrocie nieruchomości położonej we wsi [...] jako działka o nr ewid. [...] o pow. [...] m2 (nr przed podziałem); 2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 oraz 77 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że do dnia sporządzania niniejszej skargi w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości jako właściciel nieruchomości wpisana jest Gmina W. J. G. zainicjował przed Sądem Rejonowym w [...] sprawę o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym (sygn. akt [...]), które zostało zawieszone. Stąd organ wadliwie uznał, że w chwili wydawania decyzji działka nie stanowiła własności SP, ale własność osoby fizycznej, skoro nie zostało to dotąd przesądzone. O tytule własności nieruchomości świadczy wpis w księdze wieczystej, który w dniu wydania decyzji przez Wojewodę [...], jak w dniu wydania decyzji przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie stanowił, że działka stanowi własność osoby fizycznej. Zatem ujawnienie nowego dowodu - decyzji o zwrocie nieruchomości, który istniał w dniu wydania decyzji, a nie był znany organowi może stanowić podstawę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 5 lipca 2017 r. pełnomocnik uczestnika J. G. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W ocenie Sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art. 156-158 k.p.a., a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r., nr [...] we wskazanej wyżej części została wydana z wadami, o których mowa art. 156 § 1 k.p.a. W toku takiego postępowania organ administracji bada, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. W analizowanej sprawie kluczowym zagadnieniem było ustalenie, czy w dniu komunalizacji, tj. 11 października 2005 r., nieruchomość położona we wsi [...], oznaczona na "Mapie sytuacyjnej nieruchomości uregulowanej w [...]" przyjętej do zasobu w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu [...] października 2003 r. za Nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczona jako działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa. W myśl bowiem art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) gminie na jej wniosek może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Zatem, aby można było mówić o komunalizacji mienia, mienie to musiało stanowić w dniu wydawania decyzji komunalizacyjnej własność Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu taka sytuacja nie zachodziła w stanie faktycznym niniejszej sprawy. To zaś skutkowało słusznie przyjęciem przez organy nadzorcze, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. r., w kontrolowanej części, została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie jest sporne bowiem w sprawie to, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1997 r., mocą której orzeczono zwrot na rzecz Z. i C. G. działki ew. nr [...] (dawny nr [...]), z której powstała działka nr [...] funkcjonuje w obrocie prawnym, nie została bowiem unieważniona, uchylona czy zmieniona. Tym samym jest wiążąca. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi wskazać należy, że w systemie obowiązującego prawa dokonanie wpisu w księdze wieczystej nie pociąga za sobą przez się zmiany stanu prawnego nieruchomości. Stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece tylko domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to może być obalone przez przeciwstawienie mu dowodu przeciwnego, którym bez wątpienia w niniejszej sprawie jest wiążąca decyzja administracyjna z 1997 r. Jednocześnie, dodatkowo wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie budzi wątpliwości Sądu, że jest to wyrok zakresowy, orzekający o pominięciu prawodawczym, czyli taki, w którym Trybunał uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie, jednakże nie oznacza to derogacji tego przepisu (podkreślił to wyraźnie TK w pkt 10.6 uzasadnienia wyroku). Ponadto, wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie, gdzie chodziło o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów warszawskich, na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność (dzięki czemu ów ekwiwalent uzyskali), w sytuacji, gdzie ów akt administracyjny był wadliwy, ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli. Bez wątpienia nie można tego porównać do sytuacji występującej w niniejszej sprawie. Następnie wskazać należy, za stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaprezentowanym w wyroku z dnia 11 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 701/16, że "obecne brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłankami tymi są upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. TK orzekając w wyroku z 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu – nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., czyli 10 lat (zob. pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Jest to zrozumiałe, jeśli się zważy, jaką rolę w obecnym systemie prawnym pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy braku ustawy reprywatyzacyjnej, czego Trybunał miał zapewne świadomość, skoro oprócz upływu czasu – jak w innych przypadkach zastosowania negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji – posłużył się też innym kryterium (nabycia prawa). W ocenie sądu choćby z tego powodu nie jest możliwe stosowanie bezpośredniej analogi do przypadków, kiedy przepis uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat, niezależnie od tego, że stosowanie analogii jako metody wykładni prawa w prawie administracyjnym jest samo w sobie zagadnieniem kontrowersyjnym. Znaczny upływ czasu jest więc nie tylko pojęciem niedookreślonym, niemożliwym do rekonstrukcji w oparciu o jednolite i uniwersalne kryterium, umocowane wprost w Konstytucji, ale również nie jest kryterium jedynym. Z powodu szczególnej roli, jaką w katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest wykluczone, że upływ czasu w takiej sytuacji będzie pełnił rolę tylko jednego z determinantów negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast fakt, że decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy nie musi być jedynym dopełnieniem ewentualnej negatywnej przesłanki stworzonej przez ustawodawcę w wykonaniu wyroku TK, zważywszy, że ta druga okoliczność wskazana przez Trybunał osadzona jest mocno w okolicznościach konkretnej sprawy, co TK podkreślił w pkt 10.6 uzasadnienia wyroku." Wobec powyższego, Sąd nie podzielił zarzutów skargi i nie stwierdził, aby organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły prawidłowego i wymaganego z uwagi na charakter sprawy postępowania wyjaśniającego oraz dokonały wadliwej oceny prawnej. Wszystkie okoliczności, które mogły mieć znaczenie prawne w sprawie zostały ocenione i znalazło to wyraz w uzasadnieniach decyzji obu instancji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), skargę jako bezzasadną należało oddalić.