I GSK 3162/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 853/17 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. D. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 853/17, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę J. D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lutego 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z [...] listopada 2016 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ostrołęce z [...] lutego 2011 r. w sprawie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2007. W motywach rozstrzygnięcia Sąd podał, że przedmiotem kontroli jest decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną oraz orzekającej co do istoty sprawy w przedmiocie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich za 2007 r. Powodem wznowienia postępowania administracyjnego było ustalanie przez organy administracji istnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, które występowały już w dniu wydania decyzji w sprawie przyznania płatności za 2007 r., ale nieznane były organowi, który decyzję wydał [art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.)]. Strona kwestionuje zgodność z prawem decyzji wydanych w trybie nadzwyczajnym, ponieważ organy administracji odmawiając stwierdzenia nieważności nie uwzględniły zasadnych w jej ocenie zarzutów dotyczących naruszenia 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a., które to zarzuty strona podniosła we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2011 r. Decyzją z [...] maja 2008 r. przyznano skarżącemu płatności do gruntów rolnych, których nie użytkował, o czym organ administracji uzyskał informację po ostatecznym zakończeniu tego postępowania. Następcze ustalenie niespełnienia warunku użytkowania gruntów wykazanych we wniosku o przyznanie płatności za 2007 r. spowodowało konieczność uwzględnienia tej okoliczności w decyzji wydanej po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego. Kierownik Biura Powiatowego wydał [...] lutego 2011 r. decyzję, na mocy której uchylił dotychczasowe rozstrzygnięcie oraz wydał nowe rozstrzygnięcie, w ramach którego uwzględnił, że strona nie była faktycznym użytkownikiem części działek rolnych wykazanych we wniosku za 2007 r., co skutkowało przyznaniem płatności w niższej wysokości niż płatność przyznana decyzją z [...] maja 2008 r. Skarżący nie złożył odwołania od decyzji z [...] lutego 2011 r. wobec czego stała się ona ostateczna. Podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności okoliczności nie uzasadniały jej wzruszenia w trybie nadzwyczajnym. W ocenie Sądu organy rozpoznające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zgodnie z prawem stwierdziły, że stanowiąca przedmiot wniosku decyzja z [...] lutego 2011 r. nie była obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu nie zaistniała również przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W ocenie Sądu organy rozpoznające sprawę z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2011 r. prawidłowo uznały, że powołane we wniosku argumenty nie wyczerpują przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym zarzutów, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Skarżący skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazane sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracyjny przepisu art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 k.p.a. tj. błędną ocenę przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2011 r. oraz błędne uznanie, że decyzja z [...] maja 2008 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, których to kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozpoznał właściwie, skoro uznał, że skarżona decyzja nie jest dotknięta nieważnością. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na posiedzneiu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 powołanego przepisu. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, natomiast wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo że organ naruszył art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a. Zarzucił Sądowi I instancji niewłaściwe rozpoznanie sprawy przez błędną ocenę przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2011 r. oraz błędne uznanie, że decyzja z [...] maja 2008 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną o naruszeniu przepisów procesowych świadczą następujące okoliczności: skierowanie decyzji z [...] lutego 2017 r. oraz z [...] lutego 2011 r. na niewłaściwy adres, brak podpisu upoważnionego pracownika organu pod decyzją z [...] lutego 2011 r. oraz niezbadanie czy decyzja z [...] maja 2008 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów kasacyjnych, w pierwszej kolejności należy wskazać, że obie wymienione decyzje zostały doręczone B. D., na jej adres, zgodnie z pełnomocnictwem udzielonym przez J. D. 16 marca 2012 r., ujawnionym w ewidencji producentów (zob. art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1853). Tym samym za bezpodstawne należało uznać twierdzenia strony o doręczeniu decyzji na niewłaściwy adres oraz to, że brak właściwego doręczenia doprowadził do tego, że decyzja z [...] lutego 2011 r. nie została zaskarżona w zwykłym trybie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 1164) z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z przepisów k.p.a. wynika natomiast, że organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 1481 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 650, 1118 i 1629), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy; za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, a także – na elektroniczną skrzynkę podawczą, w przypadku gdy stroną lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny obowiązany do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (art. 39, art. 391, art. 392). Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika (art. 40 § 2). W toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego. W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (art. 41 § 1 i 2). Pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 1, 2 i 3). Tak więc, doręczenie korespondencji skierowanej do strony na adres zamieszkania jej pełnomocnika wyczerpywało ustawowy wymóg. Odnosząc się do drugiej z podniesionych kwestii należy wskazać, że znajdująca się w aktach sprawy decyzja z [...] lutego 2011 r., jak podnosi organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, została podpisana przez Kierownika BP K. B. Tym samym został spełniony wymóg z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., w myśl którego decyzja powinna zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. Wypada też zauważyć, że wnoszący skargę kasacyjną nie podnosi tego, że skierowana do niego decyzja nie zawierała podpisu uprawnionego pracownika organu, a jedynie to, że nie została ona prawidłowo doręczona, a także to, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty (decyzje i inne pisma), na których zostały złożone podpisy przez różne osoby. Okoliczność ta powinna zdaniem strony być wyjaśniona, ponieważ gdyby przy wydawaniu decyzji z [...] maja 2008 r. i z [...] lutego 2011 r. brał udział ten sam pracownik, to mogłoby dojść do rażącego naruszenia prawa. Obawy strony nie zostały poparte żadnym dowodem mogącym świadczyć o ich słuszności. Natomiast, o ich trafności nie może przemawiać to, że na znajdujących się w aktach sprawy dokumentach widnieją podpisy różnych pracowników organu. Gdyby nawet hipotetycznie przyjąć, że w aktach sprawy brak jest odpisu decyzji z podpisem upoważnionego pracownika, to i tak zarzut ten nie zasługiwałby na uznanie. Jak podnosi się w orzecznictwie, pozostawienie w aktach sprawy egzemplarza decyzji (odpisu, kopii decyzji, czy też jej projektu) bez podpisu - w sytuacji braku podważenia okoliczności doręczenia stronie postępowania oryginału decyzji - nie może uzasadniać twierdzenia o nieważności wydanej w sprawie decyzji (czy też o jej nieistnieniu). Dla prawnego bytu decyzji administracyjnej, a więc stwierdzenia istnienia ważnej decyzji wydanej przez właściwy organ administracji konieczne jest, aby co najmniej jeden egzemplarz decyzji (jej oryginał) zaopatrzony był w wymagany podpis, co nie wyklucza praktyki zaopatrywania przez organ administracji w wymagany podpis większą ilość egzemplarzy decyzji, celem doręczenia ich stronom oraz pozostawienia w aktach sprawy, co w konsekwencji skutkować będzie w tego rodzaju sytuacji istnieniem wielu jednolitych egzemplarzy decyzji (zob. wyrok NSA z 19 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3118/15). Odnosząc się z kolei do ostatniej z podniesionych w skardze kasacyjnej kwestii należy zauważyć, że decyzja z [...] maja 2008 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, na skutek wznowienia postępowania, czego wyrazem jest decyzja z [...] lutego 2011 r. Tak więc, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2011 r. organ nie mógł prowadzić rozważań na okoliczność, czy uchylona decyzja z [...] maja 2008 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Przedmiotem postępowania w trybie art. 156 i nast. k.p.a. mogą być wyłącznie decyzje istniejące, a więc takie, które weszły do obrotu prawnego i nie zostały z niego wyeliminowane, w sposób prawem dopuszczony. Przewidziana w k.p.a. procedura kontroli decyzji (w trybie zwykłych i nadzwyczajnych środków prawnych) ma za zadanie wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwych decyzji i doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Aby mogło być ono w pełni zrealizowane przedmiotem postępowania może być wyłącznie decyzja będąca w obrocie prawnym. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji, z której wynika m.in., że kontrola decyzji może przebiegać tylko i wyłącznie w granicach przewidzianych przepisami prawa. Zgodnie z art. 16 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (§ 1). Decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach (§ 2). Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne (§ 3). Tak więc, skoro wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji z [...] lutego 2011 r., a nie decyzji z [...] maja 2008 r., którą to organ po wznowieniu postępowania przyznał płatności na rok 2007 w pomniejszonej wysokości, to za bezpodstawne należy uznać oczekiwania strony, że przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ powinien był badać nieodwracalne skutki jakie mogła wywołać wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja. Innymi słowy zajęte przez organ stanowisko jest zgodne z prawem. Okoliczności, na które powołuje się autor skargi kasacyjnej nie tylko nie wyczerpują przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 (organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa) i art. 156 § 2 (nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, ale też nie wskazują, by w inny sposób mogło dojść do naruszenia przepisów postępowania) k.p.a., ale też nie świadczą o naruszeniu prawa w inny sposób. Prawidłowo zatem Sąd I instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Zaskarżony wyrok nie narusza również art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi normatywny wzorzec kontroli zaskarżonego wyroku pod względem, czy został sporządzony zgodnie z wymogami, które mają pozwolić stronom postępowania oraz sądowi odwoławczemu zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia. Przepis ten nie stanowi natomiast właściwej podstawy kasacyjnej do kwestionowania ustaleń faktycznych sprawy, tak jak tego oczekuje autor skargi kasacyjnej. Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804).