II GSK 3118/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 169/15 w sprawie ze skargi "[A.]" Spółki z o.o. z siedzibą w A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od "[A.]" Spółki z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 700 zł (siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 169/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu 15 grudnia 2013 r. na drodze krajowej nr 62 we W. miała miejsce kontrola drogowa zespołu pojazdów składających się z pojazdu marki DAF o nr rej. [...] oraz naczepy marki SCHMITZ o nr rej. [...] należącego do skarżącej. W chwili kontroli wykonywano przewóz pod załadunek artykułów spożywczych z I. do T., a następnie do S. Kontrolowanym pojazdem kierował J.P. Kierowca nie zalogował w tachografie cyfrowym swojej karty kierowcy, mimo że posiadał ją w pojeździe. W związku z powyższym Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414) oraz lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do tej ustawy nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. W wyniku odwołania skarżącej Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko tego organu. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca nie sprawowała należytego nadzoru nad pracą kierowców, nie wykazała okoliczności, których nie mogła przewidzieć oraz takich, na które nie miała wpływu, w myśl art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Decyzja ta została doręczona skarżącej w dniu 10 grudnia 2014 r. W wyniku skargi wniesionej przez spółkę Sąd I instancji w powołanym na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), co powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że znajdująca się w nich zaskarżona decyzja nie została podpisana. Zgodnie natomiast z treścią art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Sąd I instancji powołał się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie, zgodnie z którym pisma organu administracji zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej decyzją administracyjną należy uznać za decyzję, mimo, iż nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ. Brak któregokolwiek z tych elementów dyskwalifikuje zatem pismo organu jako decyzję. Zdaniem Sądu I instancji, brak podpisu osoby upoważnionej (to jest na oryginale i odpisach) powoduje, że pismo takie traci charakter decyzji. Bez podpisu pismo pozostaje projektem i nie stanowi objawu woli organu administracji zajęcia określonego stanowiska w sprawie. Decyzja rozpoczyna bowiem swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, natomiast wywołuje skutki prawne z chwilą jej doręczenia (lub ogłoszenia) adresatowi. Z tym momentem wiąże ona organ, który ją wydał, a adresatowi wskazuje, w jaki sposób będzie wpływać na jego prawa lub obowiązki. W rozpatrywanej sprawie skarżąca przyznała w skardze, że kwestionowana przez nią decyzja została jej doręczona w dniu 10 grudnia 2014 r. W takim stanie Sąd uznał, że doręczenie stronie decyzji, (pomimo, że oryginał znajdujący się w aktach nie został podpisany), powoduje, że wywarła ona skutki prawne i weszła do obrotu prawnego, lecz działanie organu administracji, w wyniku którego jeden z egzemplarzy decyzji nie został podpisany, Sąd ocenił jako rażące naruszenie prawa i stwierdził jej nieważność. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że niepodpisanie przez osobę upoważnioną do wydania decyzji znajdującego się w aktach sprawy egzemplarza decyzji, stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania, co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji, która została stronie doręczona i weszła do obrotu prawnego, podczas gdy żaden przepis prawa nie nakłada na organy obowiązku sporządzenia decyzji w kilku egzemplarzach, z których każdy ma zostać podpisany, a zatem kwestia, że w aktach sprawy znajduje się niepodpisany egzemplarz decyzji będący jedynie projektem, w sytuacji gdy inny egzemplarz decyzji spełniający minimum wymogów formalnych przewidzianych dla decyzji administracyjnych został stronie doręczony i wszedł do obrotu prawnego, nie uzasadnia stwierdzenia, że decyzja organu, która weszła do obrotu prawnego, obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na braku powołania przepisu prawa materialnego bądź procesowego, który w ocenie Sądu I instancji został rażąco naruszony przez organ odwoławczy, co czyni niemożliwym odczytanie rzeczywistych motywów rozstrzygnięcia. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarżąca nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym stwierdził, że decyzja ta została obarczona kwalifikowaną wadą prawną, albowiem jak wynika z akt sprawy administracyjnej znajdujący się w nich oryginał decyzji nie zawiera podpisu stanowiącego - zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. - obligatoryjny element decyzji administracyjnej, co w konsekwencji uzasadniało stwierdzenie je nieważności, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna jest zasadna, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty oparte zostały na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia. Zupełnie inną natomiast kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony do trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym - co należy podkreślić - do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz oceny prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, których rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, a w konsekwencji, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Za usprawiedliwiony uznać należy natomiast zarzut z pkt 1) petitum skargi kasacyjnej. Słusznie i trafnie skarżący kasacyjnie organ zarzuca bowiem, że okoliczność znajdowania się w aktach rozpatrywanej sprawy administracyjnej egzemplarza decyzji niezawierającego podpisu, w żadnym stopniu nie uzasadnia stanowiska, że ostateczna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej, od której strona wywiodła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, posiada wadę przypisaną jej przez Sąd I instancji i to wadę kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadniać miało stwierdzenie jej nieważności. Zwłaszcza gdy w tej mierze podkreślić, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji zakwestionował tę prawnie doniosłą w sprawie okoliczności, a mianowicie, że stronie doręczona została ostateczna decyzja organu zawierająca wszystkie jej obligatoryjne elementy, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., w tym podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, co w konsekwencji uzasadnia również i ten wniosek, że Sąd I instancji nie podważył tej okoliczności, że z chwilą doręczenia stronie wymienionej decyzji weszła ona do obrotu prawnego wywołując wobec jej adresata określone nią skutki prawne. Skoro decyzja administracyjna stanowi władczą formę działania organu administracji publicznej w sprawach indywidualnych, a jej konieczne (obligatoryjne) elementy określone zostały w art. 107 § 1 k.p.a., to za uzasadnione uznać należy stanowisko, że uzewnętrznienie woli organu wywołujące skutki prawne określone tą decyzją może nastąpić z chwilą jej doręczenia adresatowi. Prowadzi to do wniosku, że zasadniczo stronie postępowania powinien być więc doręczany egzemplarz decyzji zawierający wymagany podpis, a więc jej oryginał, a nie jej odpis, czy też kopia. Strona postępowania jest bowiem uprawniona do otrzymania oryginału decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 13, Wyd. C.H. Beck 2014, str. 457; por. również np. wyrok NSA z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2932/12 ). W ten bowiem właśnie sposób dochodzi do prawidłowego zakomunikowania stronie postępowania woli organu, a więc tak, jak wymaga tego - gdy chodzi o formę - art. 107 § 1 k.p.a., jakkolwiek w orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, zgodnie z którym doręczenie stronie decyzji w trybie art. 109 § 1 k.p.a. nie oznacza obowiązku doręczenia oryginału decyzji, której oryginał - z natury rzeczy tylko jeden - powinien co do zasady pozostać w aktach sprawy, co oznacza dopuszczalność doręczenia stronie kopii decyzji (por. wyrok NSA z 29 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 1012/11). Pozostawienie więc w aktach sprawy egzemplarza decyzji bez podpisu (odpisu, kopii decyzji, czy też jej projektu) - w sytuacji braku podważenia okoliczności doręczenia stronie postępowania oryginału decyzji - nie może uzasadniać twierdzenia o nieważności wydanej w sprawie decyzji (czy też o jej nieistnieniu). Uwzględniając powyższe, za uzasadniony uznać należy wniosek, że dla prawnego bytu decyzji administracyjnej, a więc stwierdzenia istnienia ważnej decyzji wydanej przez właściwy organ administracji publicznej konieczne jest, aby co najmniej jeden egzemplarz decyzji (jej oryginał) zaopatrzony był w wymagany podpis, co nie wyklucza praktyki zaopatrywania przez organ administracji w wymagany podpis większą ilość egzemplarzy decyzji, celem doręczenia ich stronom oraz pozostawienia w aktach sprawy, co w konsekwencji skutkować będzie w tego rodzaju sytuacji istnieniem wielu jednolitych egzemplarzy decyzji. Ograniczając się w rozpatrywanej sprawie do stwierdzenia braku w aktach administracyjnych decyzji organu odwoławczego bez wymaganego podpisu i nie podejmując wyjaśnień odnośnie do tego, czy stronie postępowania doręczona została decyzja zawierająca wszystkie określone art. 107 § 1 k.p.a. jej elementy, Sąd I instancji doprowadził do przedwczesnego i tym samym niezasadnego stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.