II OSK 837/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 24 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 738/17 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2018 r., sygn. VII SA/Wa 738/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu [...] czerwca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] (PINB) otrzymał pismo mieszkańców [...] zawierające wniosek o przeprowadzenie inspekcji działki przy ul. [...] usytuowanej na obrzeżu Rezerwatu [...] w [...]. W piśmie tym zawarta była sugestia, że na terenie wskazanej nieruchomości pod pozorem wymiany dachu istniejącego starego garażu ma miejsce przebudowa i rozbudowa budynku poprzez dodanie części mieszkaniowej oraz znaczne powiększenie powierzchni budynku garażowego. Analogiczny wniosek sformułował również Burmistrz Miasta [...] w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r., wskazując, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Nr 84/XIX/2008 Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego PINB ustalił, że nieruchomość wskazana w otrzymanych pismach stanowi współwłasność (w równych częściach po 1/2) A. W. (skarżącej) oraz R. Ż. Podczas kontroli w dniu [...] sierpnia 2016 r. ustalono, że prowadzone są na niej roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku oraz jego nadbudowie w postaci użytkowego poddasza. Skarżąca wyjaśniła do protokołu, że rozbudowa wykonana jest na starych fundamentach, po uprzedniej rozbiórce zblokowanej części z budynkiem. W wyniku rozbudowy budynek powiększy swoją szerokość o 3,80 m i będzie miał wymiary 13,80 x 5 m. Skarżąca nie uzyskała pozwolenia na prowadzenie ww. robót. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), dalej "p.bud.", wstrzymał roboty budowlane i nałożył na skarżącą obowiązki wynikające z przepisów prawa, od wykonania których uzależnione było wydanie decyzji legalizacyjnej przedmiotowych robót budowlanych. Obowiązki te obejmowały przedstawienie organowi: (1) zaświadczenia Burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązki te powinny być wykonane w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania ww. postanowienia. Organ wskazał, że w piśmie z dnia [...] października 2016 r. Burmistrz Miasta [...] wyjaśnił, że przedmiotowa rozbudowa i nadbudowa sprzeczna jest z ustaleniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym samym nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planu. Skarżąca nie złożyła też projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], PINB, działając na podstawie m.in. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.bud. nakazał skarżącej rozbiórkę rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku gospodarczego. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) utrzymał w mocy decyzję PINB. W uzasadnieniu wyjaśnił, że treść obowiązujących na terenie inwestycji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr 84/XIX/2008 Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., przedstawił Burmistrz Miasta [...] w piśmie z [...] lipca 2016r. wskazując, że nieruchomość inwestorów znajduje się na terenie przeznaczonym w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działach leśnych. Plan dopuszcza na przedmiotowym terenie realizację w obrębie działek budowlanych stałych budynków gospodarczych lub garaży o powierzchni nie większej niż 50 m.kw., jednokondygnacyjnych, z poddaszem użytkowym z wykluczeniem funkcji mieszkalnej, po jednym obiekcie na działce. Budynek gospodarczy po rozbudowie posiada powierzchnię zabudowy 69 m.kw. Organ odwoławczy wskazał, że w stanie faktycznym sprawy PINB nie miał obowiązku wydania postanowienia z [...] sierpnia 2016r. z uwagi na to, że inwestycja została wykonana niezgodnie z przepisami przestrzennymi. Umożliwił jednak inwestorce zalegalizowanie samowoli budowlanej przez przedłożenie dokumentów, które przewidywałyby doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z przepisami. Z tego uprawnienia inwestor nie skorzystał, w związku z tym wobec niezłożenia żądanej dokumentacji oraz z uwagi na to, że wykonana samowolnie inwestycja narusza przepisy obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ pierwszej instancji był zobowiązany do zastosowania ostatecznego środka – nakazania rozbiórki. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła A. W. Nadto złożyła do akt sądowych opracowanie zawierające opis techniczny spornego budynku sporządzone przez posiadającego uprawnienia budowlane architekta M. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że PINB wszczął postępowanie umożliwiające legalizację podjętych robót budowlanych i na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud. nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia organowi dokumentów wymaganych do legalizacji robót budowlanych. Skarżąca nie przedstawiła jednak projektu budowlanego wraz z wszystkimi wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami. Nie mogła też przedstawić zaświadczenia o zgodności prowadzonych prac budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz Miasta [...] stwierdził bowiem, że roboty budowlane prowadzone na działce nr ewid. [...] są sprzeczne z obowiązującym planem. Organ nadzoru budowlanego nie miał więc innego wyjścia jak tylko nakazać rozbiórkę wykonanych robót budowlanych. Przepisy ustawy Prawo budowlane dotyczące samowoli budowlanej wyrażają normy prawne bezwzględnie wiążące, a organ nadzoru budowlanego w okolicznościach określonych w hipotezach tych norm nie jest upoważniony do podjęcia innych działań niż te, które wynikają z omawianych norm. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się w zebranym materiale jakiegokolwiek naruszenia wskazanych w skardze art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Sądu nie przekonały również opinie wynikające z przedłożonego przez skarżącą "Opisu technicznego dotyczącego budynku gospodarczego znajdującego się w [...] przy ul. [...], dz. nr ew. [...] obręb [...]". Z faktu, że roboty budowlane były prowadzone prawidłowo pod względem technicznym i technologicznym nie wynika, że roboty prowadzone były zgodnie z prawem. Nie przekonuje także teza autora ww. "Opisu technicznego", że z uwagi na wykonane prace nie jest możliwa rozbiórka obiektu w zakresie wykonanych prac. W skardze kasacyjnej A. W. zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie: 1. prawa materialnego tj. art. 48 p.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; 2. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu naruszenia przez organ następujących przepisów: a. art. 79 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu, że organ nie zawiadomił skarżącej o terminie kontroli przedmiotowej rozbudowy, czym naruszył jej prawo jako strony do informowania o wszystkich czynnościach postępowania; b. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, co stanowi naruszenie jednej z podstawowych zasad ogólnych procedury administracyjnej; c. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że z powodu naruszenia zasad ogólnych k.p.a. organ administracyjny nie rozpatrzył prawidłowo całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie do zarzutu naruszenia art. 48 p.bud. wskazano, że może on mieć zastosowanie jedynie w tych przypadkach, gdy granice legalnej budowy od samowoli budowlanej można łatwo odgraniczyć bez obawy naruszenia całej konstrukcji obiektu budowlanego i jeżeli może to doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. E. L. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie, od skarżącej A. W. na swoją rzecz zwrotu kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania zatem w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty procesowe. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych wymaga wskazania, jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wykazania istotności wpływu tego naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest wobec tego nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie. Sąd drugiej instancji nie może bowiem domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 11 września 2011 r., sygn. II OSK 151/12; z dnia 9 marca 2018 r., sygn. I OSK 412/17; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). W ramach zarzutów procesowych autor skargi kasacyjnej nie wskazał, w jaki sposób uchybienia przepisom k.p.a., których jego zdaniem dopuścił się organ odwoławczy miały wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim jednak wbrew faktom wynikającym z akt administracyjnych skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie art. 79 § 1 k.p.a., zgodnie z którym strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, twierdzi, że nie była zawiadomiona o terminie kontroli. Tymczasem z akt sprawy wynika, że o kontroli inwestycji wyznaczonej na [...] sierpnia 2016r. został w dniu [...] lipca 2016 r. zawiadomiony dorosły domownik Ł. W., co wynika ze zwrotnego poświadczenia przez niego odbioru zawiadomienia o tej czynności. W świetle art. 43 k.p.a. oznacza to w przypadku nieobecności adresata prawidłowe doręczenie zastępcze pisma dorosłemu domownikowi. Podkreślić należy, że skarżąca uczestniczyła w kontroli w dniu [...] sierpnia 2016 r. i podpisała protokół tej kontroli nie wnosząc żadnych zastrzeżeń. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, w jaki sposób w tej sytuacji prawa strony zostały naruszone. W konsekwencji, zarzut naruszenia art. 79 § 1 k.p.a. jest nieuzasadniony. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, to w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że skutecznie zarzut naruszenia zasady czynnego udziału może podnieść pominięta strona w sytuacji, gdy wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 536/21). W skardze kasacyjnej w ogóle nie wskazuje się na takie okoliczności, dlatego zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. jest nieusprawiedliwiony. Autor skargi kasacyjnej nie podał również żadnych okoliczności uzasadniających zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Podsumowując, skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem wyroku Sądu pierwszej instancji. Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 48 p.bud. na wstępie trzeba zaznaczyć, że obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej przepisu prawa , wobec którego podnosi się zarzut kasacyjny. Przepis art. 48 p.bud. dzieli się na kolejne jednostki redakcyjne, a autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, naruszenia której konkretnie jednostki redakcyjnej miał dopuścić się Sąd pierwszej instancji. W tym zakresie skarga kasacyjna nie spełnia zatem wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów kasacyjnych. Błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, nie zwalnia jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.1). Z uzasadnienia tego zarzutu skargi kasacyjnej wynika jednak tylko tyle, że według skarżącej w sprawie nie ma zastosowania art. 48 p.bud., ponieważ może on mieć zastosowanie jedyne w tych przypadkach, gdy granice legalnej budowy od samowoli budowlanej można łatwo odgraniczyć bez obawy naruszenia całej konstrukcji obiektu budowlanego i jeżeli może to doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Innej argumentacji - odnoszącej się konkretnie do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy skarżąca kasacyjnie nie podała. Z niepodważonego przez skargę kasacyjną stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżąca bez wymaganego pozwolenia na budowę rozbudowała budynek gospodarczy powiększając jego szerokość o 3,80m oraz nadbudowała poddasze użytkowe. W wyniku tych samowolnie wykonanych robót budowlanych powierzchnia zabudowy budynku wyniosła 69 m.kw. W tej sytuacji zgodzić się należało z organami nadzoru oraz Sądem Wojewódzkim, że w świetle postanowień planu miejscowego określających przeznaczenie terenu, na którym zrealizowano sporną inwestycję - zachodziła niezgodność budowy z ustaleniami tego planu. W takim stanie sprawy uprawniona była ocena, że z powodu niezgodności przedmiotowego budynku z obowiązującym planem miejscowym, niedopuszczalna była jego legalizacja i słusznie nakazano rozbiórkę samowolnie wykonanych robót budowlanych w postaci rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego. Zarzut niewłaściwego zastosowania w tej sprawie art.48 p.bud., a konkretnie art.48 ust.4 w zw. z art.48 ust.1 p.bud. jest zatem nieusprawiedliwiony. Dodatkowo tylko należy wyjaśnić, ponieważ nie ma to wpływu na wynik tej sprawy, w świetle niezgodności przedmiotowych robót z planem miejscowym, że w skardze kasacyjnej w żaden sposób nie wykazano, że dokonanie rozbiórki samowolnie wykonanych robót budowlanych nie jest możliwe z uwagi na naruszenie konstrukcji budynku wzniesionego legalnie. Nie przesądza o tym również złożone w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji opracowanie pn."Opis techniczny dotyczący budynku gospodarczego znajdującego się w [...] przy ul. [...] [...]" sporządzonego przez arch. M. G., na które nawet autor skargi kasacyjnej się nie powołał. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 48 ust. 2 p.bud., nałożył na skarżącą kasacyjnie obowiązek przedłożenia, w terminie 3 miesięcy, dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.bud., tj. zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązujące miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestorka obowiązku tego nie wykonała, co już musiało skutkować orzeczeniem rozbiórki samowolnie wykonanych robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 4 p.bud. Podkreślić jednak należy, że niemożliwa była legalizacja wykonanych przez skarżącą bez pozwolenia przedmiotowych robót budowlanych z powodu ich niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku uczestniczki o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa prawnego wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takim przepisem jest art. 204 p.p.s.a., który stanowi, że w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę (pkt 1); skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Żaden przepis prawa nie przewiduje zwrotu kosztów postępowania sądowego poniesionych przez uczestnika przed sądem administracyjnym. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 8 lutego 2022 r.