II OSK 151/12

Dnia 11 września 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 11 września 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 553/11 w sprawie ze skargi R.K. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 października 2011 r. wydanym w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 553/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.K. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. Uzasadniając podjęte orzeczenie Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071) – określanego dalej w tekście jako "k.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie Wójta Gminy W. z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie o wymeldowanie R.K. z pobytu stałego w miejscowości K. [...], gmina W.. Postępowanie administracyjne o wymeldowanie R.K. z pobytu stałego pod w/w adresem zostało zainicjowane wnioskiem A.D., który następnie, pismem z dnia 26 października 2010 r., wniósł o zawieszenie prowadzonego postępowania. W związku z powyższym, wobec braku sprzeciwu drugiej strony postępowania tj. R.K., Wójt Gminy W. postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. wydanym na podstawie art. 101 § 1 i art. 98 § 1 k.p.a., zawiesił przedmiotowe postępowanie. A.D., pismem z dnia 18 stycznia 2011 r. zwrócił się do organu o podjęcie zawieszonego postępowania ponieważ, jak to określił, R.K. nie wywiązał się z ustaleń sądowych. Organ I instancji uwzględniając powyższy wniosek, wspomnianym wyżej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. podjął postępowanie w sprawie wymeldowania R.K. z pobytu stałego. W zażaleniu na rzeczone postanowienie R. K. podniósł, że nic nie jest mu wiadomo o "wcześniejszych ustaleniach" między stronami. Jego zdaniem rozstrzygnięcie w prowadzonym postępowaniu administracyjnym uzależnione jest od wyroku Sądu Rejonowego w P., który ma być wydany po rozpoznaniu sprawy o zasiedzenie (sygn. akt [...]). Dlatego też na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w niniejszej sprawie powinno być zawieszone. Wojewoda Mazowiecki, orzekając o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Wójta Gminy W., wspomnianym postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. wskazał, że podstawą podjęcia zawieszonego postępowania był wniosek strony o podjęcie postępowania, które wcześniej także na jej wniosek zostało zawieszone. Natomiast żądanie zawarte w zażaleniu wywiedzionym przez R.K. o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zasadnie nie zostało uwzględnione. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wytoczenie powództwa przed Sądem Rejonowym w P., w sprawie sygn. akt [...], jako zagadnienie wstępne, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., należy do oceny organu I instancji jako prowadzącego postępowanie w sprawie o wymeldowanie R.K. z pobytu stałego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, R.K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako naruszającego prawo oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego organy administracyjne orzekające o podjęciu postępowania nie wzięły pod uwagę regulacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który uzasadniał zawieszenie postępowania. Wytoczenie przez skarżącego powództwa przed Sądem Rejonowym w P. w sprawie sygn. akt [...] jest bowiem zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu, ponieważ dotyczy zasiedzenia przez niego nieruchomości w stosunku, do której prowadzone jest postępowanie o jego wymeldowanie. W przypadku orzeczenia o zasiedzeniu przez niego nieruchomości położonej w miejscowości K. [...], gmina W., postępowanie o wymeldowanie stanie się bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko. Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 13 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), przywoływanej dalej w treści jako "p.p.s.a." - oddalił skargę R.K. uznając, że zaskarżone postanowienie Wojewody Mazowieckiego nie narusza prawa, wobec czego wywiedziona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach wyroku Sąd I instancji przytoczywszy brzmienie art. 98 § 1 i 2 k.p.a. wskazał, że w doktrynie prawa administracyjnego istnieje zgodność, iż spełnienie przesłanek określonych w tym przepisie rodzi obowiązek zawieszenia postępowania przez organ administracji publicznej, jak i podjęcia, jeżeli z takim wnioskiem wystąpi strona na żądanie której postępowanie było zawieszone (vide: A.Wróbel, M. Jaśkowska Komentarz do kpa Wyd. C.H.Beck Kraków 2000 r. str. 544). Organ odwoławczy, rozpoznając zażalenie na postanowienie o zawieszeniu (ewentualnie na postanowienie o podjęciu postępowania) na podstawie art. 98 § 1 lub § 2 k.p.a., powinien ograniczyć się tylko do zbadania prawidłowości tego rozstrzygnięcia w granicach wyznaczonych przepisem stanowiącym jego podstawę normatywną. Orzekanie przez ten organ o zawieszaniu obligatoryjnym całego postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 97 k.p.a. jest natomiast rozstrzygnięciem innej kwestii i oznacza wkroczenie w kompetencje organu I instancji oraz pozbawienie strony jednej instancji. W ocenie Sądu I instancji kontrolowane postanowienie Wojewody Mazowieckiego, jak i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy W. o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, realizują w zaprezentowany wyżej sposób, art. 98 k.p.a. i jako takie są zgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi. W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, R.K. reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Warszawie oraz zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. Uzasadniając postawiony zarzut Kasator nie podzielił stanowiska Sądu I instancji co do prawidłowości postępowania organu orzekającego w sprawie, który rozpoznając zażalenie na postanowienie o podjęciu postępowania na podstawie art. 98 § 2 k.p.a. ograniczył się tylko do zbadania prawidłowości tego rozstrzygnięcia w granicach wyznaczonych przepisem stanowiącym jego podstawę normatywną. Zdaniem autora kasacji w przedmiotowej sprawie występuje zagadnienie wstępne, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ przed Sądem Rejonowym w P. prowadzona jest sprawa sygn. akt [...] o zasiedzenie przez skarżącego nieruchomości, z której jest prowadzone postępowanie o jego wymeldowanie. W przypadku orzeczenia o zasiedzeniu przez skarżącego nieruchomości położonej w miejscowości K. [...], gmina W., postępowanie o wymeldowanie stanie się bezprzedmiotowe, a podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego stanie się zbędne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem Skarżącego – uchybił Sąd Wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Podkreślić bowiem trzeba, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. W warunkach niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując się na naruszenie tego przepisu przez Sąd I instancji, należy wskazać dodatkowo te przepisy postępowania administracyjnego, których naruszenia dopuścił się organ administracji publicznej, a czego nie dostrzegł Sąd, albo dostrzegając, błędnie ocenił wpływ tego naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jego zastosowanie uzależnione jest od stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów regulujących postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonego aktu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 991/11 - Lex nr 1069077; 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt I FSK 667/09 - Lex nr 594146; 1 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 996/08 - Lex nr 561329; 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 458/07 - Lex nr 467121, 21 października 2010 r., sygn. akt II FSK 921/09 - Lex nr 745955). W skardze kasacyjnej jej autor nie wskazał na naruszenie żadnego przepisu regulującego postępowanie administracyjne, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a którego, z obrazą art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., nie stwierdził Sąd I instancji. Za takowe, nie można bowiem uznać przywołanych w motywach kasacji przepisów art. 98 § 2 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszenie art. 98 § 2 k.p.a., w warunkach ocenianej sprawy, mogłoby być podnoszone jedynie w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i to w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Unormowanie to, mimo iż umieszczone wśród przepisów określających sposób postępowania w sprawie, ze względu na charakter rozstrzyganego zagadnienia, ściśle procesowy, stanowiło jego podstawę materialnoprawną. Wywody dotyczące naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. również nie mogły stanowić podstawy skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., bowiem przywołany przepis nie był stosowany w niniejszej sprawie, ani przez organ administracyjny, ani też przez Sąd I instancji. Nie było też podstaw do jego zastosowania, a więc nie mógł zostać naruszony w niniejszej sprawie. W tym zakresie Sąd I instancji zasadnie argumentował, że organ odwoławczy rozpoznając zażalenie na postanowienie o podjęciu postępowania zawieszonego fakultatywnie, słusznie ograniczył się do zbadania prawidłowości tego postanowienia w granicach wyznaczonych przepisem stanowiącym jego podstawę normatywną. Orzekanie przez ten organ o obligatoryjnym zawieszeniu postępowania z przyczyny określonej w art. 97 k.p.a. byłoby w analizowanej sytuacji rozstrzygnięciem innej już kwestii i oznaczałoby wkroczenie w kompetencje organu pierwszej instancji, a przy tym pozbawienie strony jednej instancji. Tym samym, Sąd I instancji również nie był uprawniony do zajęcia stanowiska, czy w przedmiotowej sprawie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jako że rozstrzygał w granicach danej sprawy. I mimo, że nie był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, to jednak nie mógł uczynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkich aspektów skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku, stosowanie do art. 184 p.p.s.a. [...]