II OSK 458/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 637/06 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r. oddalił skargę A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza C. z dnia [...] o ustaleniu skarżącemu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stan sprawy, jak przedstawił go Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swego wyroku, jest następujący. Decyzją z dnia z dnia [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrza C. ustalił skarżącemu jednorazową opłatę w wysokości 6.426,30 zł z tytułu wzrostu wartości działki nr [...], położonej w obrębie wsi P. w gminie C., na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący od tej decyzji wniósł odwołanie, w którym zakwestionował wyceną nieruchomości przedstawioną w operacie szacunkowym. Jego zdaniem wartość nieruchomości będąca podstawą do naliczenia opłaty jest zawyżona, gdyż operat szacunkowy został wykonany po rekultywacji działki, a nie w czasie, gdy był uchwalany plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podniósł, że działka o nr [...] została podzielona na dwie działki nr [...] i nr [...] i dla działki nr [...], odpowiadającej wielkością działce nr [...], też sporządzono operat szacunkowy dla potrzeb ustalenia jednorazowej opłaty, ustalając ją na kwotę 2.430 zł. Skarżący podkreślał, że działka nr [...] była zarośnięta krzewami, wymagała odwodnienia i podniesienia terenu o około 50 cm. Nadto drogi do tej działki jesienią, zimą i wczesną wiosną są częściowo nieprzejezdne, a dojazd jest możliwy dzięki utwardzeniu drogi we własnym zakresie. Skarżący zwrócił też uwagę na konieczność odliczenia opłaty od części nieruchomości zajętej na drogę gminną. Stwierdził, że w jego ocenie wysokość jednorazowej opłaty winna wynosić 1.500 zł., którą to kwotę mógłby spłacić w ratach. W końcu odwołał się do trudnej sytuacji finansowej swojej rodziny, wynikającej z jego i jego żony bezrobocia oraz posiadaniu na utrzymaniu dwoje uczących się dzieci. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy podał, iż w dniu [...] został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy C., dotyczący m.in. działki nr [...] (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w C., Dz. Urz. Woj. P. nr [...], poz. [...] z dnia [...]). Z dniem wejścia w życie tego planu, to jest po 14 dniach od ogłoszenia nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowej działki. 82% jej powierzchni zostało przeznaczone pod tereny zabudowy jednorodzinnej i pensjonatowej, a pozostałe 18% na poszerzenie drogi gminnej. Sprzedaż zaś tej nieruchomości nastąpiła w dniu [...]. Dalej wskazano, że rzeczoznawca majątkowy, któremu gmina zleciła określenie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia zmiany planu ustalił ten wzrost - przy użyciu podejścia porównawczego przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej - na kwotę 21.421 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiony jako dowód operat szacunkowy uznało za wiarygodny. W związku z tym wskazało, że aktualnie sporządzony operat szacunkowy nie zawiera wcześniej zauważonych przez organy obu instancji błędów i uchybień. Do wyliczeń przyjęto zgodnie z przepisami stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego, a ceny z dnia zbycia nieruchomości. Nadto operat zawiera reprezentatywne próbki działek, zarówno przed zmianą planu zagospodarowania jak i po jego uchwaleniu, z wyszczególnionymi numerami geodezyjnymi działek, przeznaczeniem w planie oraz datą sprzedaży. Natomiast zgodnie z wyjaśnieniami rzeczoznawcy fakt przeznaczenia części nieruchomości pod drogę nie miał wpływu na poziom uzyskiwanych cen transakcyjnych, gdyż o ich wartości decydowało przeznaczenie przeważającej funkcji gruntów. Stąd przyjęte w tym zakresie obliczenie jest – jak wskazano - zgodne z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu stwierdzono, że ustalenie opłaty na kwotę 6.426,30 zł ma uzasadnione podstawy. Różnica zaś pomiędzy opłatą ustaloną w decyzji z [...] r. i obecnej decyzji wynika z szeregu błędów zawartych we wcześniejszych operatach. Kolegium podkreśliło, iż organ pierwszej instancji w swej decyzji dokonał dokładnej analizy operatu, na podstawie którego wydano przedmiotowe decyzje, nadto szczegółowo uzasadnił, iż przyjęte nieruchomości porównawcze, to transakcje znacznie odbiegające ceną od cen rynkowych na przykład z uwagi na nabycie w celu polepszenia działek sąsiednich, czy też nabycie tuż przez wejściem w życie uchwały w sprawie zmiany przeznaczenia nieruchomości. Przedstawiając zarzuty skargi wniesionej przez skarżącego Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż zawierała ona zarzuty oraz argumentację uprzednio podniesione w postępowaniu odwoławczym. Wyjaśniając podstawę prawną swego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zostały spełnione przesłanki ustalenia jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mianowicie zmiana wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany oraz zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonanej w nim zmiany. Sąd stwierdził, że w dniu [...] został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy C. obejmujący m.in. działkę nr [...] (uchwała Nr [...]) i z dniem wejścia w życie tego planu nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowej działki w części z terenów rolnych na działkę o przeznaczeniu na tereny zabudowy jednorodzinnej i pensjonatowej, a w pozostałej części pod rezerwę terenu na poszerzenie istniejącej drogi gminnej. Zgodnie bowiem z poprzednim miejscowym planem ogólnym zagospodarowania gminy C., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w C. z dnia [...] i późniejszymi zmianami, teren obejmujący działkę nr [...] i powstałą w wyniku jej podziału działkę nr [...] przeznaczony był pod grunty rolne głównie użytki zielone i fragmentarycznie orne, grunty rolne przeznaczone do użytkowania w sposób dotychczasowy z zakresem realizacji stałej zabudowy, w tym związanej z produkcją rolniczą oraz zabudowy tymczasowej (czasowej) uciążliwej dla środowiska oraz szpecącej otoczenie. Sprzedaż działki nr [...] nastąpiła zaś w dniu [...]. Sąd pierwszej instancji wskazał, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego wykazał wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości z powodu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjmując, iż wartość rynkowa tej nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą planu miejscowego wynosiła 2.294 zł, zaś po uchwaleniu zmiany planu 23.715 zł, biegły oszacował wzrost wartości na 21.421 zł, co przy 30% stawce opłaty dało kwotę 6.426,30 zł. Oceniając sposób ustalenia jednorazowej opłaty Sąd pierwszej instancji uznał, że została ona określona w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami prawa i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że opłatę tę ustalono na podstawie operatu szacunkowego i 30% wskaźnika wzrostu nieruchomości określonego w § 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego Uchwałą Rady Miejskiej w C. Nr [...] z dnia [...]. Podkreślił przy tym, że zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi zaś różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu jej wykorzystywania. Przyjęte zatem przez ustawodawcę rozwiązanie przemawia za tym, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, że istotnym dla ustalenia renty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości na dzień jej sprzedaży, a nie na dzień wydania decyzji w tym zakresie, co też miały na uwadze organy obu instancji. Odnoszą się do zarzutów dotyczących wiarygodności operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia wysokości opłaty Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy dokonał rzetelnej jego analizy. Jeżeli zaś chodzi o różnicę wysokości opłaty w stosunku do działki [...] określonej decyzją z dnia [...], to wskazał, że wynika ona z szeregu błędów zamieszczonych we wcześniejszych operatach, odnoszących się do wszystkich działek skarżącego w stosunku, do których ustalano renty planistyczne. Przytoczone w tej mierze uzasadnienie organów Sąd pierwszej instancji uznał za niewątpliwe i wystarczające. Podniósł przy tym, że w aktach sprawy znajdują się wyjaśnienia rzeczoznawcy w kwestiach podanych w wątpliwość organów administracyjnych i ostateczny operat uznał za wolny od błędów wskazywanych przez organy administracyjne. Podniósł, że z jego treści wyraźnie wynika, iż został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Rzeczoznawca wskazał w nim, iż zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przyjęto stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego, a ceny z dnia zbycia nieruchomości. Wykonanie operatu w późniejszym okresie niż miało miejsce uchwalenie planu nie oznacza, że przedstawiony operat jest nieprawidłowy. Z przyjętych przez biegłego współczynników korygujących i oceny nieruchomości po uchwaleniu planu, czyli dla nieruchomości opisanej jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednoznacznie wynika, iż wbrew twierdzeniom skarżącego wzięto pod uwagę wady działki wskazywane przez niego. Rodzaj dróg dojazdowych został ujęty w cesze "infrastruktura", gdzie biegły przyjął najniższy z możliwych wskaźników (0,16), przy założeniu istnienia sieci, gdzie cecha ta stanowi 20% wpływu na wartość nieruchomości. Sąd pierwszej instancji dodał przy tym, że przyjęty do wyceny stan faktyczny nieruchomości z dnia wejścia w życie planu zagospodarowania, jak i po jego uchwaleniu był identyczny. Stosownie zaś do przepisów dotyczących wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia jednorazowej opłaty nie uwzględnia się nakładów poniesionych przez strony, ani też części składowych nieruchomości. W końcu Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarzut ustalenia zbyt wysokiej ceny nieruchomości pod poszerzenie drogi publicznej i nie odliczenie jej od ogólnej wartości, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie z przedstawioną w tym względzie opinią biegłego, fakt ten nie miał wpływu na wartość całej wyceny nieruchomości, gdyż o wartości cen decydowało przeznaczenie przeważającej części gruntów. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji, uznając skargę za niezasadną, na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił ją. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów prawa materialnego, według skargi kasacyjnej, polega na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu § 50 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez uznanie, iż operat szacunkowy przedstawiony w przedmiotowej sprawie został prawidłowo sporządzony oraz na niezastosowaniu § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, zgodnie z którym źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości lub sprzedaż w drodze przetargu. Z kolei naruszenie przepisów postępowania, według skargi kasacyjnej, sprowadza się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i polega na dokonaniu niewłaściwej oceny zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego przez przyjęcie, iż przedmiotowa decyzja odpowiada prawu, a organy obu instancji dokonały wnikliwego rozpatrzenia i oceny całości materiału zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej stanowiło powtórzenie uzasadnienia skargi kasacyjnej sporządzonej w sprawie II OSK 442/07 na tyle dokładne, że pisano w niej o działce nr [...] zamiast [...] i ustalonej jej wartości 26.812 zł zamiast 21.421 zł. Powtórzono też wszystkie okoliczności podnoszone w sprawie II OSK 442/07, w tym też twierdzenie o sporządzeniu operatów szacunkowych przez dwóch biegłych. W oparciu o te podstawy i ich uzasadnienie skarżący wniósł uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania). Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej nie sposób pominąć przyjętej metody sporządzenia jej uzasadnienia. Mechaniczne powtórzenie uzasadnienia skargi kasacyjnej sporządzonej w sprawie II OSK 442/07 nie może pozostać bez wpływu na ocenę zasadności podniesionych zarzutów. Niniejsza sprawa oraz sprawa II OSK 442/07 dotyczą wprawdzie tego samego skarżącego i podobnych nieruchomości, których wartość wzrosła na skutek uchwalenia tego samego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże zachodzą pomiędzy nimi na tyle istotne różnice, że nie można było poprzestać na powtórzeniu uzasadnienia skarg kasacyjnych. Przede wszystkim w obu sprawach sporządzono odrębne operaty szacunkowe, które opierały się na cenach nieruchomości z różnych dat, gdyż w sprawie II OSK 442/07 nieruchomość została sprzedana [...], natomiast w niniejszej sprawie [...]. Już chociażby ta różnica sprawia, że ceny nieruchomości ustalone w obu operatach nie mogą być porównywane. Ponadto to w sprawie II OSK 442/07 były sporządzane operaty szacunkowe przez dwóch rzeczoznawców majątkowych, a nie w niniejszej sprawie. Zatem, część zarzutów skargi kasacyjnej podniesionych w niniejszej sprawie nie przystaje do okoliczności niniejszej sprawy. Wspólną w obu sprawach kwestią wydaje się być zarzut dotyczący pominięcia nakładów poczynionych przez skarżącego na nieruchomość, polegających na polepszeniu jej stanu. W związku z tym stwierdzić należy, że zarzut ten w istocie sprowadza się do tego, że nie ustalono, iż takie nakłady skarżący poniósł. To zaś jest kwestia proceduralna, bowiem związana z postępowaniem dowodowym. Nie może ona zatem być kwestionowana poprzez zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, mianowicie § 50 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). W skardze kasacyjnej sformułowano wprawdzie zarzut naruszenia przepisów postępowania, ale w taki sposób, że nie można go uznać za trafny. Formułując ten zarzut wskazano jedynie na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten zaś stanowi, że sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując się zatem na naruszenie przez sąd administracyjny pierwszej instancji tego przepisu należy wskazać też te przepisy postępowania, które zostały naruszone, a których to naruszenia sąd administracyjny pierwszej instancji nie stwierdził. W skardze kasacyjnej, nawet w jej uzasadnieniu, tego nie uczyniono. Poprzestano jedynie na ogólnym sformułowaniu, że naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polega na "dokonaniu niewłaściwej oceny zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego przez przyjęcie, iż przedmiotowa decyzja odpowiada prawu, a organy obu instancji dokonały wnikliwego rozpatrzenia i oceny całości materiału zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy." Zatem, zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz § 50 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia nie są zasadne. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, to wskazać należy, że nie jest uprawnione twierdzenie, jakoby rzeczoznawca majątkowy oparł się na transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki ich zawarcia. Nie wskazano bowiem konkretnie, które z transakcji przyjętych jako reprezentatywne, miałyby być obarczone takimi wadami. Natomiast twierdzenie, że "wykonanie operatu szacunkowego w okresie późniejszym niż uchwalenie planu miejscowego ma zasadniczy wpływ na to, że operat ten jest nieprawidłowy" jest nieporozumieniem. Nie można przecież sporządzać operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia renty planistycznej w chwili uchwalania planu miejscowego, skoro renta planistyczna jest związana ze sprzedażą nieruchomości po uchwaleniu planu. Zatem, zarzut naruszenia § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia również nie jest zasadny. Z tych wszystkich względów, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.