I OSK 996/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Edukacji Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 155/08 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od W. G. na rzecz Ministra Edukacji Narodowej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 155/08 uchylił decyzję Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Opolskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania W. G. stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Opolski Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., wydaną na podstawie art. 104 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej powoływana jako kpa) oraz art. 9b ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112, ze zm. - dalej zwanej Karta Nauczyciela lub ustawa KN), odmówił W. G. nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 9 b ust. 1 Karty Nauczyciela warunkiem nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego jest posiadanie kwalifikacji, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy KN, odbycie stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego, uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej po dokonaniu analizy dorobku zawodowego nauczyciela i przeprowadzonej rozmowie. Kwalifikacje nauczycieli zostały określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudniać nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz.U. z 2002 r., Nr 155, poz. 1288 ze zm.). Wymogi kwalifikacyjne zależą od nauczanego przedmiotu lub prowadzonych zajęć oraz typu szkoły, w jakiej nauczyciel jest zatrudniony. Zgodnie z § 2 ust.1 rozporządzenia stanowisko nauczyciela w szkole ponadgimnazjalnej może zajmować osoba, która legitymuje się dyplomem ukończenia: 1) studiów magisterskich na kierunku (ewentualnie w specjalności) zgodnym lub zbliżonym z nauczanym przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć i posiada przygotowanie pedagogiczne, albo 2) studiów na kierunku innym niż nauczany przedmiot lub rodzaj prowadzonych zajęć, która ponadto posiada przygotowanie pedagogiczne i ukończyła studia podyplomowe z zakresu nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć. Kierunkiem studiów zgodnym ze stanowiskiem pedagoga szkolnego jest pedagogika ogólna. Natomiast przez kierunek (specjalność) studiów zbliżony do nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć należy rozumieć kierunek (specjalność) dający dostateczną wiedzę merytoryczną z zakresu nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć. W. G. zatrudniona jest w pełnym wymiarze zajęć w Zespole Szkół Zawodowych w O. na stanowisku pedagoga szkolnego. Od dnia 20 lipca 2001 r. Nr [...] posiada stopień nauczyciela mianowanego. Obecnie ubiega się o nadanie jej stopnia nauczyciela dyplomowanego po odbyciu w okresie od 1 września 2003 r. do dnia 31 maja 2006 r. stażu zakończonego pozytywną oceną jej dorobku zawodowego, dokonaną w dniu 4 lipca 2006 r. przez dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych w O. Wymieniona legitymuje się dyplomem ukończenia w dniu 18 grudnia 1990 r. w Filii Uniwersytetu Śląskiego w Cieszynie studiów wyższych magisterskich w zakresie pedagogiki pracy kulturalno – oświatowej oraz dyplomem ukończenia w dniu 26 czerwca 1996 r. studiów podyplomowych w zakresie logopedii i terapii pedagogicznej. Wymieniona posiada zatem kwalifikacje do pracy kulturalno- oświatowej a ponadto tytuł logopedy oraz uprawnienia do prowadzenia terapii pedagogicznej. Nie dysponuje natomiast kwalifikacjami do zajmowania stanowiska pedagoga szkolnego, a zatem kwalifikacjami warunkującymi nadanie jej stopnia nauczyciela dyplomowanego. Minister Edukacji i Nauki po rozpatrzeniu odwołania W. G. decyzją z dnia [...]listopada 2007 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 9b ust. 7 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela, utrzymał w mocy decyzję Opolskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] sierpnia 2007 r. Organ odwoławczy, podzielając stanowisko wyrażone w powyższej decyzji, podkreślił, iż niespełnienie przez nauczyciela wymagań kwalifikacyjnych uzasadnia odmowę nadania mu kolejnego stopnia awansu zawodowego. Wniosek taki wynika z art. 9b ust. 6 Karty Nauczyciela, który stanowi, że w przypadku niespełnienia przez nauczyciela warunków nadania kolejnego stopnia awansu zawodowego, właściwy organ wydaje decyzję o odmowie nadania takiego certyfikatu. Zauważyć ponadto należy, że zadania pedagoga szkolnego zostały określone w § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 stycznia 2003 r. w sprawie zasad udzielania i organizacji pomocy psychologiczno-pedagogicznej w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach (Dz.U. Nr 111, poz.114). Z analizy indeksu nauczycielki wynika zaś, że program jej studiów nie obejmował metodyki pedagogiki szkolnej, pracy opiekuńczo-wychowawczej oraz praktyki w szkole. Taki program studiów magisterskich nie umożliwiał uzyskanie wiedzy i umiejętności odpowiednich do zajmowania stanowiska pedagoga szkolnego. Nie można zatem uznać ukończonych przez nią studiów w zakresie pedagogiki pracy kulturalno-oświatowej za zbliżone do pracy na stanowisku pedagoga szkolnego. Kwalifikacji do pracy na stanowisku pedagoga szkolnego nie dają też ukończone przez W. G. studia podyplomowe z zakresu logopedii i terapii pedagogicznej. Studia te uprawniają do pracy na stanowisku logopedy oraz prowadzenia zajęć korekcyjno-kompensacyjnych w szkole, pod warunkiem posiadania przygotowania pedagogicznego ( § 6 ust.1 cyt. rozporządzenia z dnia 10 września 2002 r). W. G. nie legitymuje się zaś dokumentem potwierdzającym posiadanie przygotowania pedagogicznego do pracy w szkole (§ 1 pkt 3 rozporządzenia). Brak jest zatem podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy nadania W. G. stopnia nauczyciela dyplomowanego. W. G. zaskarżyła powyższą decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] listopada 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 9 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela oraz art. 70 § 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że w 2001 r. otrzymała stopień nauczyciela mianowanego. Przez 11 lat pracy otrzymywała liczne pochwały i nagrody. Częstochowski, a później Opolski Kurator Oświaty zatwierdzali arkusze organizacyjne na dany rok szkolny i nigdy nie kwestionowali jej kwalifikacji. Organy błędnie ponadto przyjęły, że w czasie studiów magisterskich nie miała przedmiotów z zakresu pedagogiki i psychologii. Tymczasem program jej studiów obejmował między innymi psychologię wychowawczą i społeczną, metody badań pedagogicznych, pedagogikę społeczną, pedagogikę porównawczą oraz psychologię pracy i twórczości. W odpowiedzi na skargę Ministra Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w swej decyzji oraz podkreślając, że nauczyciel może otrzymywać kolejne stopnie awansu zawodowego tylko na podstawie i zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2008 r., na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływanej jako ustawa P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Edukacji Narodowej oraz poprzedzającą ją decyzję Opolskiego Kuratora Oświaty. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie w sprawie nadania stopnia awansu zawodowego jest dwuinstancyjnym postępowaniem administracyjnym, które kończy się wydaniem decyzji w przedmiocie nadania stopnia awansu zawodowego (art. 9b ust. 4 i ust. 6 Ustawy Karta Nauczyciela). Jest ono kilkuetapowe i w przypadku nauczyciela mianowanego obejmuje miedzy innymi uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej (art.9 b ust.1 ustawy KN). Stosownie do art. 9b ust. 2 ustawy KN komisje kwalifikacyjne przeprowadzają postępowanie kwalifikacyjne na wniosek nauczyciela skierowany do właściwego organu, o którym mowa w "ust.4 pkt 2-4 powyżej określonej ustawy". Skarżąca skierowała wniosek o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego o nadanie stopnia nauczyciela dyplomowanego do Opolskiego Kuratora Oświaty, jako organu sprawującego nadzór pedagogiczny (art. 9b ust. 4 pkt 3 Karty Nauczyciela). Do wniosku załączyła dokumentację wymaganą przepisami ustawy - Karta Nauczyciela oraz dokumentację, o której mowa w § 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. z 2004 r. Nr 260, poz. 2593), potwierdzającą, w jej ocenie, spełnienie wymagań określonych w § 8 ust. 2 rozporządzenia. Postępowanie kwalifikacyjne rozpoczyna się od analizy formalnej dokumentacji załączonej do wniosku o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego ( "§ 8 ust. 5 w zw. z § 7 rozporządzenia"). W przypadku, gdy wniosek lub dokumentacja nie spełniają wymagań formalnych, organ nadający stopień awansu zawodowego określa szczegółowo stwierdzone braki i wyznacza termin ich uzupełnienia. Zdaniem Sądu I instancji żaden z przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli oraz ustawy - Karta Nauczyciela, nie uprawnia do stwierdzenia, że postępowanie kwalifikacyjne, jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie znajdują przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, w tym art. 64 § 2 kpa. Postępowanie kwalifikacyjne, mające swój początek w analizie formalnej wniosku i dokumentów, jest tylko etapem "wstępnym" właściwego postępowania administracyjnego, które kończy się wydaniem przez właściwy organ administracji publicznej decyzji o nadaniu lub odmowie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela. Zatem na tym etapie postępowania kwalifikacyjnego, wszczętego wnioskiem nauczyciela organ nadający stopień awansu zawodowego nie jest uprawniony do wydania orzeczenia kończącego postępowanie administracyjne. W niniejszej sprawie Opolski Kurator Oświaty dokonał analizy i wydał decyzję, która swym zakresem wykraczała poza analizę formalną wniosku i załączonych do niego dokumentów. Zdaniem Sądu, ocena wymagań formalnych wniosku i załączonych dokumentów dokonywana przez organ nadający stopień awansu zawodowego, nie może na tym etapie postępowania, prowadzić do analizy merytorycznej nadesłanych dokumentów. Dokumenty te podlegają badaniu przez komisję kwalifikacyjną, która przed zajęciem stanowiska w kwestii udzielenia lub odmowy udzielenia akceptacji, również może wezwać do uzupełnienia ujawnionych braków. W ocenie WSA w Warszawie Opolski Kurator Oświaty rozstrzygnął wiec sprawę z pominięciem obowiązującego trybu postępowania. Organ ten nie ograniczył się do rozpoznania wyłącznie kwestii formalnoprawnych, lecz zarówno pod "względem formy, jak i treści" wykroczył poza zakres swoich uprawnień wynikających z "§ 8 ust. 6" rozporządzenia w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli. Również Minister Edukacji Narodowej, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, naruszył przepisy postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Edukacji Narodowej, reprezentowany przez radcę pranego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. Art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Minister Edukacji Narodowej zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy Karta Nauczyciela, a w szczególności art. 9 b ust. 1 oraz ust. 4 pkt 3ustawy Karta Nauczyciela poprzez błędne przyjęcie, że: - o cena komisji kwalifikacyjnej powinna dotyczyć spełniania przez nauczyciela wymagań kwalifikacyjnych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 oraz ust, 1a-3 ustawy - Karta Nauczyciela oraz - organ sprawujący nadzór pedagogiczny musi powołać komisję kwalifikacyjną nawet w przypadku, gdy nie są spełnione pozostałe warunki niezbędne do nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela, w tym przypadku brak kwalifikacji; 2. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 145 § 1 ust. 1 lit) c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne zastosowanie powyższego przepisu niemającego podstawy w materiale dowodowym sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, iż z decyzji Opolskiego Kuratora Oświaty i Ministra Edukacji Narodowej jednoznacznie wynika, że W. G.odmówiono nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego z uwagi na niespełnianie wymagań, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 1a-3 ustawy Karta Nauczyciela, tj. nieposiadanie wystarczających kwalifikacji do wykonywania pracy na stanowisku pedagoga szkolnego. Wbrew stanowisku Sądu I instancji ten powód odmowy nadania skarżącej kolejnego stopnia awansu zawodowego jest oceniany przez organ uprawniony do wydania decyzji a nie przez komisję kwalifikacyjną. Zgodnie z art.9 b ust.1 Karty Nauczyciela organ nadający stopień awansu zawodowego bada spełnienie wszystkich warunków wskazanych w tym przepisie. Natomiast komisja kwalifikacyjna, w myśl § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 grudnia 2004 r., analizuje dorobek zawodowy nauczyciela mianowanego ubiegającego się o awans na stopień nauczyciela dyplomowanego na podstawie przedłożonej przez nauczyciela dokumentacji oraz przeprowadzonej rozmowy, podczas której nauczyciel odpowiada na pytania członków komisji dotyczące wpływu działań i zadań zrealizowanych przez nauczyciela w okresie stażu na podniesienie jakości pracy szkoły, w której nauczyciel odbywał staż. Przedmiotem oceny komisji kwalifikacyjnej jest zatem spełnienie warunków przewidzianych w § 8 ust. 2 rozporządzenia, a nie wymagań kwalifikacyjnych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 1a-3 ustawy Karta Nauczyciela. Kasator podkreślił ponadto, że nauczyciel, który ubiega się o stopień awansu zawodowego powinien spełniać wszystkie warunki wymienione w art.9 b ust.1 ustawy KN. Niespełnienie tych przesłanek stanowi podstawę do odmowy wydania przez właściwy organ nadzoru pedagogicznego decyzji odmownej. W niniejszej sprawie Opolski Kurator Oświaty po przeanalizowaniu dokumentacji dołączonej do wniosku W. G. o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego na stopień nauczyciela dyplomowanego uznał, że wnioskodawczyni nie spełnia wymagań kwalifikacyjnych. Przed wydaniem decyzji, zgodnie z art.10 § 1 kpa, organ poinformował nauczycielkę o prawie wglądu do akt sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych materiałów. Działał on więc zgodnie z art.9 b ust. 4 pkt 3 ustawy KN., a wydana przez niego decyzja opierała się na przedłożonych dokumentach. Tym samym nie do utrzymania wydaje się stanowisko WSA w Warszawie, iż organ administracji rozstrzygnął sprawę z pominięciem obowiązującego trybu postępowania oraz przekroczeniem zakresu swych uprawnień. Nadto wskazać należy, że Sąd I instancji błędnie zastosował przepisy § 8 powołanego rozporządzenia, powołując się przy tym na nieistniejący ust.6 § 8 tego rozporządzenia. Orzekł bowiem o uchyleniu decyzji, zarzucając, że organ administracji publicznej nie ograniczył się do rozpoznania wyłącznie kwestii formalnoprawnej, co nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył również przepis art. 145 § 1 ust.1 lit.c P.p.s.a. przez przyjęcie, iż należy powołać komisję kwalifikacyjną nawet w sytuacji, gdy nie są spełnione wszystkie warunki niezbędne do uzyskania przez nauczyciela stopnia awansu zawodowego. Takie stanowisko powoduje zbędne przedłużanie postępowania, wprowadza w błąd samego nauczyciela oraz podważa zaufanie obywatela do organów Państwa. Nauczyciel ma prawo sądzić, iż dodatkowe postępowanie przed komisją kwalifikacyjną rozstrzygnie jego sprawę. Tym samym Sąd naruszył art. 8 i 12 § 1 kpa. W myśl art. 9 b ust. 4 pkt 3 organ sprawujący nadzór pedagogiczny nadaje stopień nauczyciela dyplomowanego nauczycielowi spełniającemu warunki określone w art. 9b ust. 1. W ocenie kasatora, przepisy te nie stanowią o konieczności powołania przez ten organ komisji kwalifikacyjnej w przypadku, gdy nie są spełnione wszystkie warunki wymienione w art. 9 b ust.1. Niespełnienie przez nauczyciela wymagań kwalifikacyjnych uzasadnia wydanie decyzji odmawiającej nadania kolejnego stopnia awansu zawodowego już w momencie złożenia wniosku o przeprowadzenie postępowania kwalifikacyjnego. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie. Na przykład w wyroku z dnia 16 marca 2001 r. sygn. akt II SA 119/01 NSA orzekł, że w przypadku, gdy nauczyciel ubiega się o staż zawodowy a nie spełnia wymagań w zakresie kwalifikacji zawodowych, należy podjąć decyzję o odmowie nadania stopnia. Podobne stanowisko wynika też z wyroku NSA sygn. akt I OSK 541/06 z dnia 13 lutego 2007r, z tym że w sprawie tej Sąd przyjął, iż przedmiotowa ocena powinna być dokonywana na dzień złożenia przez nauczyciela wniosku o podjecie postępowania, a nie na dzień rozpoczęcia stażu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. G. po raz kolejny zwróciła uwagę na to, że przy nadaniu jej poprzedniego stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego organ wydający decyzję odnosił się do tego samego co obecnie zakresu posiadanego przez nią wykształcenia i nie kwestionował tych kwalifikacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż sposób jej zredagowania wskazuje, że stronie skarżącej nie są w pełni znane zasady postępowania kasacyjnego. W związku z tym zauważyć należy, iż skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżane w całości czy w części oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym jest także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art.176 P.p.s.a.). Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień normom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe powołanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych ma istotne znaczenie z uwagi na zakres kontroli instancyjnej, wyznaczonej art. 183 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. Jeżeli zatem nie zachodzi nieważności postępowania, Sąd drugiej instancji zobowiązany jest ograniczyć się tylko do zarzutów sformułowanych przez samego kasatora. Nie jest bowiem dopuszczalne ani konkretyzowanie, uściślanie, korygowanie skargi kasacyjnej, ani wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt II FSK 1401/05, Lex nr 262797). Z uwagi na wskazane wymogi ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego, co miało zapewnić sporządzenie skargi kasacyjnej na odpowiednim poziomie merytorycznym i formalnym. Rozpoznawana skarga została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, ale nie czyni zadość wszystkim przedstawionym warunkom. Pełnomocnik Ministra Edukacji Narodowej oparł ją na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Zarzucił przy tym wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem wymienionych w szczególności przepisów prawa materialnego i procesowego. Tymczasem w orzecznictwie od wielu lat zwraca się uwagę na to, że stosowane w praktyce adwokacko-radcowskiej redagowanie zarzutów kasacyjnych przy użyciu zwrotu " w szczególności" nie jest prawidłowe. We wnoszonym środku zaskarżenia należy wskazać wszystkie kwestionowane przepisy. Sąd nie może bowiem domniemywać intencji strony i samodzielnie ustalać, uchybienie, jakim jeszcze normom zamierzała ona zarzucić, oprócz wymienionych przykładowo. Wytyk naruszenia przepisów postępowania jest wadliwy także z innych przyczyn. W tym zakresie kasator zakwestionował złamanie przez Sąd I instancji tylko art. 145 § 1 ust.1 lit c P.p.s.a. Po pierwsze § 1 art.145 dzieli się na punkty a nie na ustępy. Po drugie w orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że nawet niezasadne uwzględnienie skargi polega samo w sobie nie na nieprawidłowym zastosowaniu art. 145 lub art.151 P.p.s.a., lecz na błędzie popełnionym w fazie kontroli decyzji, poprzedzającej etap wydania orzeczenia. Oznacza to, że art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Wytyk złamania przez Sąd I instancji tego przepisu może być przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej, określonego w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., ale tylko w związku z innymi przepisami postępowania. Dopiero ewentualne naruszenie tak powiązanych przepisów decyduje o zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. Zarzucając naruszenie powołanego przepisu przez uwzględnienie skargi trzeba zatem wykazać, że Sąd uchylił zaskarżony akt mimo, iż organ w toku postępowania administracyjnego nie naruszył żadnych przepisów procesowych, a tym samym należy podać stosowne normy kodeksu postępowania administracyjnego albo inne przepisy proceduralne, które nie zostały złamane w postępowaniu przed organami administracji publicznej, a których naruszenie bezzasadnie zakwestionował Sąd I instancji, uwzględniając skargę. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej takiego powiązania art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a nie dokonał, co powyższy zarzut czyni nieskutecznym (por. między innymi wyrok NSA z dnia 29 marca 2007 r.sygn. akt I FSK 1284/06). Całkowicie chybionym jest także wytyk naruszenia przez WSA w Warszawie art. 8 i 12 § 1 kpa. I to niezależnie od tego, że został on sformułowany jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej a nie w podstawie kasacyjnej. Nieskuteczność tego zarzutu wynika jednak przede wszystkim z tego, że Sąd I instancji nie stosuje przepisów odnoszących się wyłącznie do procedury administracyjnej. WSA w Warszawie, nie stosując powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie mógł powołanych norm naruszyć. Usprawiedliwione podstawy zawiera natomiast zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 9b ust.1 pkt 3 w zw. z art. 9 ust.1 pkt 1 i ust.1a-3 ustawy Karta Nauczyciela uzyskanie kolejnego stopnia awansu zawodowego, to jest stopnia nauczyciela dyplomowanego, uzależnione jest od posiadania przez nauczyciela wymaganych kwalifikacji, odbycia stażu (oprócz nauczycieli wymienionych w art.9e ust.1-3) zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego, a także od uzyskania pozytywnego wyniku postępowania przed komisją kwalifikacyjną. Postępowanie w sprawie nadania omawianego certyfikatu prowadzi organ nadzoru pedagogicznego (art.9b ust.4 pkt 4 ustawy KN). Organ ten przeprowadza analizę formalną wniosku i dokumentacji, o której mowa w § 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopnia awansu zawodowego przez nauczycieli, oraz powołuje komisję kwalifikacyjną (art. 9g ust. 3 ustawy KN). Ponadto w drodze decyzji administracyjnej przyznaje on cenzus nauczyciela dyplomowanego, albo odmawia nadania takiego stopnia awansu zawodowego w przypadku niespełnienia przez nauczyciela warunków, o których mowa w art. 9b ust. 1 Karty Nauczyciela. Komisja kwalifikacyjna analizuje dorobek zawodowy nauczyciela ( § 12 ust.3 cyt. rozporządzenia). Udzielenie nauczycielowi lub odmowa udzielenia przez komisję kwalifikacyjną akceptacji co do zasady wiąże organ podejmujący decyzje w przedmiocie nadania stopnia awansu zawodowego. Organ ten jest wprawdzie uprawniony do zbadania trybu działania komisji, ale w razie niestwierdzenia żadnych naruszeń prawa, nie dokonuje ponownej oceny dorobku zawodowego nauczyciela. Rozstrzygnięcie komisji kwalifikacyjnej w tym zakresie jest zatem dla niego wiążące. Z powyższego wynika, że akceptacja komisji kwalifikacyjnej warunkuje uzyskanie omawianego certyfikatu, ale nie przesądza jeszcze o jego otrzymaniu. Nadanie stopnia nauczyciela dyplomowanego jest możliwe w przypadku zaistnienia łącznie trzech wspomnianych wcześniej warunków, o których mowa w art. 9b ust. ustawy KN. Niespełnienie nawet jednej z tych przesłanek obliguje organ decyzyjny do odmowy wydania certyfikatu. Nie można zatem podzielić stanowiska Sądu I instancji, iż analiza formalna wniosku (§ 11 ust.1 rozporządzenia) może ograniczać się tylko do badania braków formalnych oraz że w każdym przypadku organ zobowiązany jest do powołania komisji kwalifikacyjnej. Zauważyć bowiem należy, że komisja kwalifikacyjna analizuje wyłącznie dorobek zawodowy nauczyciela. Nie ocenia natomiast przewidzianych w art.9 b ust.1 ustawy KN wymagań kwalifikacyjnych wnioskodawcy. Uprawnienia w tym ostatnim zakresie posiada wyłącznie organ decyzyjny, a zatem to ten organ sprawdza czy nauczyciel posiada wymagane kwalifikacje i sprawdzenia takiego dokonuje w ramach formalnej analizy wniosku o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego. Powołanie komisji kwalifikacyjnej jest więc obligatoryjne wówczas gdy, nauczyciel odbył wymagany staż zakończony pozytywną oceną dorobku zawodowego i spełnia niezbędne wymogi kwalifikacyjne. W przeciwnym razie, jak trafnie wywodzi autor skargi kasacyjnej, niecelowe jest zasięganie opinii komisji kwalifikacyjnej. Nieposiadanie stosownych kwalifikacji wyklucza w ogóle możliwość nadania nauczycielowi stopnia nauczyciela dyplomowanego, a konsekwencji nie jest uzasadnione uruchomianie postępowania przed komisją kwalifikacyjną. Sąd I instancji, uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie Ministra Edukacji Narodowej i decyzję organu I instancji o odmowie nadania skarżącej stopnia nauczyciela dyplomowanego wyłącznie z uwagi na niepowołanie przez Opolskiego Kuratora Oświaty komisji kwalifikacyjnej, dokonał zatem błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował wskazane przepisy prawa materialnego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy prawne i uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany będzie ponownie rozpoznać skargę W. G. i wnikliwie ocenić legalność zaskarżonej przez nią decyzji o odmowie nadania jej stopnia nauczyciela dyplomowanego. W tym stanie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.185 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od zasądzenia kosztów postępowania na rzecz Ministra Edukacji Narodowej od W. G. Sąd odstąpił na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. .