II SA/Rz 349/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2017 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2016 roku nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. A. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J. A. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, którą wydano w następujących okolicznościach; A. z/s w [....] (dalej: Spółka lub inwestor) zwróciła się do Starosty Powiatu [...] z wnioskiem o ograniczenie, w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.) dalej zwanej: "u.g.n.", sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej nr ewid. 2082/5, obr. [...] w T. własności J. A. w związku z budową dwutorowej linii 110 kV łączącej GPZ R. EC z linią 110 kV relacji R. (W.) – Ł.t (G.), a ponadto – w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. o zezwolenie - w drodze decyzji zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności, na niezwłoczne zajęcie tej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], Starosta ograniczył korzystanie z ww. nieruchomości poprzez zezwolenie Spółce na budowę ww. linii elektroenergetycznej. Z kolei odrębną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], zezwolił Spółce na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości poprzez zezwolenie Spółce na budowę ww. linii elektroenergetycznej; decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W ocenie organu zaistniały przesłanki określone w art. 124 ust. 1a u.g.n. uzasadniające wydanie inwestorowi zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uzasadnione ważnym interesem gospodarczym. Planowana inwestycja według oświadczenia inwestora ma na celu poprawę wyprowadzenia mocy z elektrowni EC R., jakości dostarczania energii elektrycznej odbiorcom i urządzeń w stacji R., zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego regionu oraz niezawodności zasilania okręgu rzeszowskiego i zmniejszenia zagrożenia przeciążeniami linii energetycznej mogącymi powodować przerwy w dostawie energii. Realizacja inwestycji jest również wypełnieniem ustawowych zadań wynikających z ustawy – Prawo energetyczne. W odwołaniu J. A. zarzucił, że stan faktyczny sprawy nie został właściwie wyjaśniony, a jedynie bezkrytycznie oparto się na stanowisku wnioskodawcy. Nie ustalono, w jakim zakresie planowane przedsięwzięcie stanowić będzie realizację celu publicznego, a nie każda inwestycja realizowana przez przedsiębiorstwo elektroenergetyczne spełnia takie wymagania. Nie przeprowadzono postępowania w kierunku ustalenia, czy realizacja inwestycji służyć będzie zakładanej przez inwestora poprawie jakości przesyłanej energii z EC R. i urządzeń w stacji R. EC poprzez realizację inwestycji w miejscowości T. Błędnie przyjęto też, że prowadzono z nim negocjacje. Nie zaoferowano mu bowiem słusznego odszkodowania Nie zbadano też, czy osoby, których nazwiska widnieją w protokole, były umocowane do działania w imieniu Spółki. Wadliwie uznano również – mając na względzie dyspozycję art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego, że zachodziły przesłanki do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda [...] utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy uznając, że zaistniały określone w art. 124 ust. 1a u.g.n. przesłanki do wydania decyzji. Rzeczona inwestycja ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa energetycznego regionu oraz niezawodności zasilania okręgu rzeszowskiego i służy realizacji zadań ustawowych. Wydanie decyzji uzasadniał więc ważny interes gospodarczy i społeczny. W skardze J. A., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz orzeczenia o odmowie udzielenia Spółce zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i budowę odcinka trasy dwutorowej linii elektroenergetycznej, ewentualnie wydania rozstrzygnięcia zobowiązującego Starostę do wydania decyzji takiej treści albo przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia sprawy organowi I instancji, a także orzeczenia o kosztach postępowania, zarzucił naruszenie: 1) art. 6 i 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i legalizmu oraz zaufania do organów państwa, 2) art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy przy uwzględnieniu słusznego interesu uczestnika oraz nie zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego, a bezkrytyczne przyjęcie stanowiska inwestora co do realizowania inwestycji celu publicznego, 3) art. 124 ust. 1, 1a i 3 u.g.n. poprzez brak ustalenia, w jakim zakresie planowana inwestycja realizować będzie cel publiczny, błędną ocenę prawidłowości przeprowadzonych rokowań oraz brak wyjaśnienia, czy osoby działające w imieniu inwestora były do tego upoważnione, 4) art. 108 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie występowały podstawy do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Skarżący podkreślił, że na skutek realizacji inwestycji jego nieruchomość straci niemal całkowicie swoje przeznaczenie. Przebiegają bowiem już przez nią dwie inne linie niskiego napięcia, a dodatkowa budowa linii wysokiego napięcia spowoduje całkowitą utratę wartości działki. Natomiast już w 2012 r. planował zrealizować na niej budowę domu, na co uzyskał warunki zabudowy. W ocenie skarżącego organy nie zbadały, czy planowane przedsięwzięcie stanowić będzie realizację celu publicznego, ponieważ nie każda inwestycja realizowana przez przedsiębiorstwo elektroenergetyczne spełnia takie wymagania. Nie przeprowadzono też postępowania wyjaśniającego co do stanu technicznego obecnej infrastruktury, aby można było stwierdzić, że realizacja inwestycji służyć będzie m.in. zakładanej przez inwestora poprawie jakości przesyłanej energii z EC R. Błędnie przyjęto też, że prowadzono z nim negocjacje, ponieważ inwestor nie przedstawił mu propozycji, które mogłyby doprowadzić do kompromisu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Podniósł, że zgromadzono w sprawie kompletny materiał dowodowy. Jeżeli chodzi zaś o utratę możliwości korzystania z nieruchomości to okoliczność ta powinna być przez skarżącego wykazania, co z kolei umożliwi mu wystąpienie ze stosownym roszczeniem do Skarbu Państwa lub [...] S.A. o wykupienie nieruchomości. Na rozprawie w dniu 5 lipca 2017 r. strony podtrzymały swoje dotychczas wyrażane stanowiska w sprawie. Pełnomocnik skarżącego podał, że propozycja ugodowa nie przewidywała racjonalnego ekwiwalentu i nie zgromadzono dowodów potwierdzających publiczny charakter planowanej inwestycji. Pełnomocnik Spółki oświadczył, że proponowano właścicielowi nieruchomości kwotę dwukrotnie wyższą od wartości wynikającej z przedstawionego przez niego operatu szacunkowego, a ponadto każdorazowo okazywane były stosowne pełnomocnictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) określanej dalej jako "P.p.s.a.". Zgodnie z nim, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Tak przeprowadzona kontrola wykazała, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z przyczyn wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu. Kontrolowane decyzje wydano bowiem w oparciu o inną decyzję, która została uchylona, a zatem Sąd stwierdził istnienie przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że występując z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej nr ewid. 2082/5, obr. [...] w T. stanowiącej własność J. A. w celu budowy nad nią dwutorowej linii energetycznej 110 kV mającej połączyć GPZ R. EC z linią 110 kV relacji R. (W.) – Ł. (G.), inwestor zwrócił się do Starosty także o zezwolenie, w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n., w drodze decyzji zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności, na niezwłoczne zajęcie tej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], Starosta ograniczył korzystanie z ww. nieruchomości, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]. Sądowi z urzędu wiadome jest, że tę ostatnią poddano kontroli sądowoadministracyjnej tego samego dnia, tj. na rozprawie w dniu 5 lipca 2017 r. w sprawie prowadzonej pod sygn. II SA/Rz 348/17. Natomiast odrębną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], Starosta zezwolił Spółce na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości poprzez zezwolenie Spółce na budowę ww. linii elektroenergetycznej uznając, że zaistniały przesłanki określone w art. 124 ust. 1a u.g.n. uzasadnione ważnym interesem gospodarczym i interesem społecznym; decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W myśl art. 124 ust. 1a u.g.n., w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Art. 108 K.p.a. stanowi zaś, że decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Z przepisów art. 124 ust. 1 i ust. 1a u.g.n. wynika, że pomiędzy decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., a decyzją zezwalającą na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, o której mowa w art. 124 ust. 1a u.g.n., zachodzi związek tego typu, że ta ostatnia jest decyzją ściśle związaną z pierwszą. Zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może zostać udzielone tylko po wcześniejszym wydaniu decyzji ograniczającej sposób korzystania z tej nieruchomości. Taka decyzja jest zatem warunkiem uprzednim wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Decyzja z art. 124 ust. 1a u.g.n. ma więc charakter subsydiarny względem decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. Brak decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., w tym na skutek jej wyeliminowania z obrotu prawnego, oznacza brak umocowania prawnego (podstawy) dla funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Decyzja, o której mowa w art. 124 ust. 1a u.g.n., nie ma bytu samodzielnego, lecz jest wydawana w związku z uprzednim wydaniem decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n., po wykazaniu zaistnienia dodatkowych przesłanek określonych w art. 124 ust. 1a u.g.n. Skoro zatem w sprawie o sygn. II SA/Rz 348/17 uchylono decyzje ograniczające sposób korzystania z nieruchomości, w tym decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2016 r., to w niniejszym postępowaniu konieczne stało się uchylenie kontrolowanych decyzji wydanych na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. Kontrolowane decyzje wydane zostały bowiem w oparciu o decyzję Starosty, która została uchylona, a zatem zachodzi względem kontrolowanego w niniejszej sprawie postępowania przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. To zaś, w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1a u.g.n., oznacza konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji, ponieważ na skutek uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2016 r. żadna z decyzji zezwalających na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W tym stanie rzeczy przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów skargi. Sąd zauważa jednak, że w dużej mierze były to zarzuty związane z postępowaniem kontrolowanym w sprawie o sygn. II SA/Rz 348/17 i decyzjami ograniczającymi sposób korzystania z nieruchomości. Wydanie decyzji określonej w art. 124 ust. 1a u.g.n. następuje w oparciu o inne przesłanki, aniżeli decyzji określonej w art. 124 ust. 1 u.g.n. Ustawa nie wymaga poprzedzenia takiego postępowania rokowaniami, a tym bardziej dokonywania w jego toku ocen istnienia podstaw do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości; te bowiem oceniane są w odrębnym postępowaniu. Jeżeli chodzi zaś o rygor natychmiastowej wykonalności to jego nadanie decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1a u.g.n., jest obowiązkiem wynikającym wprost z ustawy nieuzależnionym od oceny jakichkolwiek przesłanek. Jedynym warunkiem ustawowym jest fakt wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., którą w każdym przypadku opatruje się rygorem natychmiastowej wykonalności. Pomimo, że formułę tę ma zamieścić w decyzji organ to w istocie jest to rygor wynikający wprost z przepisów prawa. Natomiast wydanie decyzji obwarowane jest warunkami, do których nawiązano w uzasadnieniu skargi. Ocena legalności stanowiska organu w tym zakresie, jak już podkreślono, byłaby jednak przedwczesna. O kosztach postępowania na rzecz skarżącego orzeczono po myśli art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. Złożyły się na nie: wpis od skargi – 200 zł, wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika skarżącego – 480 zł (stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.