II SAB/Po 76/17

Dnia 5 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2017 roku sprawy ze skargi Z. G. na bezczynność Wojewody W w przedmiocie prawidłowości postępowania administracyjnego. oddala skargę Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Z. G., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), wystąpił do Wojewody W z wnioskiem o stwierdzenie nieważności: (1) decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r., znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w K., ul. [...], działka nr [...] oraz (2) decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r., znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zmieniającej wymienione pozwolenie na budowę – gdyż jego zdaniem rozstrzygnięcia te zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 34 ust. 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej: "pr. bud."). W uzasadnieniu skarżący wskazał, że projektowany budynek nie jest niewielkim budynkiem gospodarczym, lecz budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Nie odpowiada on opisowi zawartemu w § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Ma to istotne znaczenie, gdyż § 51 ust. 3 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] września 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. w rejonie Al. [...]. oraz P. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 324, poz. 5361) przewiduje sytuowanie tylko jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego na działce budowlanej. Co więcej, § 51 ust. 3 pkt 2 powołanej uchwały nakazuje realizowanie zabudowy mieszkaniowej jako wolno stojącej. W. przedmiotowego obiektu budowlanego przekracza poza tym maksymalną wartość tego parametru dla budynków gospodarczych, określoną w § 51 ust. 3 pkt 6 lit. b cytowanego aktu prawa miejscowego. Skarżący zaznaczył również, że zakres i treść projektu nie została dostosowana do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Starosta K. nie dokonał również oceny zgodności projektu budowlanego z przepisami planu miejscowego oraz przepisami odrębnymi, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Wspomniany organ nie zbadał również kompletności projektu budowlanego oraz błędnie określił wymóg dotyczący sprawowania nadzoru na budowie. Uzasadnienie obu kwestionowanych rozstrzygnięć jest nieprawidłowe, gdyż nie wskazuje sposobu określenia kręgu podmiotów legitymujących się przymiotem strony postępowania. Z kolei decyzja z dnia [...] października 2015 r. nie zawiera w ogóle uzasadnienia merytorycznego, ograniczając się wyłącznie do rozwiązania spornych interesów stron. Jednocześnie odrębnym pismem, również datowanym na [...] czerwca 2016 r., Z. G., powołując się na art. 84a ust. 2 pkt 1 i art. 84b ust. 1 pr. bud., wystąpił do W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z żądaniem zbadania prawidłowości postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę Krotoszyńskiego w sprawach zakończonych wydaniem opisanych wyżej decyzji z dnia [...] maja 2015 r. i [...] października 2015 r., gdyż rozstrzygnięcia te zostały wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację zaprezentowaną w referowanym wyżej piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r., skierowanym do Wojewody W. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...], na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał Wojewodzie W wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2016 r. o zbadanie prawidłowości postępowania oraz decyzji wydanych przez Starostę Krotoszyńskiego. W piśmie tym W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że wojewoda w myśl art. 83 ust. 2 pr. bud. jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty. Następnie organ nadzoru budowlanego zauważył, że badanie prawidłowości postępowania administracyjnego na podstawie art. 84a ust. 2 pkt 1 i art. 84b ust. 1 pr. bud. odbywa się w trybie przepisów ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. z 2011 r., Nr 185, poz. 1092 z późn. zm.). Organy nadzoru budowlanego nie mają natomiast kompetencji do bezpośredniego ingerowania w decyzje wydane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. W piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. Z. G. wniósł zażalenie na bezczynność Wojewody W w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. o zbadanie prawidłowości postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę Krotoszyńskiego i wydane przez niego decyzje. W uzasadnieniu skarżący wskazał na brak działania organu administracji publicznej, mimo upływu 6 miesięcy od chwili przekazania sprawy w opisanym wyżej piśmie WINB z dnia [...] czerwca 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 37 § 2 w zw. z art. 123 k.p.a. odmówił wyznaczenia Wojewodzie W dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak [...], Wojewoda W po rozpatrzeniu wniosku Z. G. odmówił stwierdzenia nieważności wspomnianych decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r. i [...] października 2015 r. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru budowlanego utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2016 r. Tym samym nie było również podstaw do uwzględnienia zażalenia z dnia [...] stycznia 2017 r. W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. Z. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody W w sprawie rozpatrzenia podania z dnia [...] czerwca 2016 r. dotyczącego zbadania prawidłowości postępowania administracyjnego Starosty [...] oraz wydanych przez niego decyzji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Wojewoda W nie podjął żadnych działań od chwili przekazania mu wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. o zbadanie prawidłowości postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpatrzył natomiast zażalenia na bezczynność Wojewody W w wyznaczonym terminie, tj. do dnia [...] lutego 2017 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ administracji publicznej wyjaśnił, że w dniu [...] czerwca 2016 r. skarżący złożył dwa wnioski tej samej treści: jeden skierowany do Wojewody W (żądanie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych), drugi – do W. Inspektora Nadzoru Budowlanego (żądanie zbadania prawidłowości postępowania prowadzonego przez Starostę Krotoszyńskiego i wydanych przez niego decyzji). Z. G. pominął jednak fakt, że niniejsza sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności wspomnianych decyzji z dnia [...] maja 2015 r. i [...] października 2015 r. Postępowanie w tej mierze zostało ostatecznie zakończone wymienioną wcześniej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. Mając przy tym na uwadze taką samą treść obu wniosków z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz zespół okoliczności faktycznych i prawnych, wskazujących na jedność podmiotu i przedmiotu postępowania, należy przyjąć, że oba żądania zostały załatwione decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Nie można zatem zarzucić Wojewodzie W, że pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Jak wynika przy tym z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest w świetle art. 36 § 1 k.p.a. obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Należy od razu wyjaśnić, że ostatnich z tych obowiązków został wprowadzony do systemu prawnego dopiero w dniu [...] czerwca 2017 r., z chwilą wejścia w życie przepisów ustawy z dnia [...] kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Ustawodawca przewiduje zarazem w art. 36 § 2 k.p.a., że taki same obowiązki spoczywają na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od tego organu. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że Z. G. wystosował dwa wnioski w dniu [...] czerwca 2016 r. (k. 1-3, 47-48 akt adm.). W podaniu skierowanym do Wojewody W skarżący domagał się na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. stwierdzenia nieważności (1) decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r., znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w K., ul. [...], działka nr [...] oraz (2) decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r., znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zmieniającej wymienione pozwolenie na budowę. W drugim podaniu skierowanym do W. Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący na podstawie art. 84a ust. 2 pkt 1 i art. 84b ust. 1 pr. bud. żądał zbadania prawidłowości postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę Krotoszyńskiego w sprawach zakończonych wydaniem opisanych wyżej decyzji z dnia [...] maja 2015 r. i [...] października 2015 r. Z. G. motywował oba wymienione wnioski rażącym naruszeniem prawa przez powyższe decyzje, sporządzając tożsame uzasadnienie obu wniosków. Należy przy tym zaznaczyć, że dokumenty zebrane w aktach sprawy wskazują na załatwienie sprawy z wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. skierowanego do Wojewody W o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]. Wojewoda W decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak [...], odmówił bowiem stwierdzenia nieważności wspomnianych decyzji z dnia [...] maja 2015 r. i [...] października 2015 r. (k. 4-6 akt adm.). Rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane w mocy ostateczną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r., znak [...] (k. 33-35 akt adm.). Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. W rozpatrywanej aktualnie skardze z dnia [...] marca 2017 r. Z. G. zarzuca natomiast Wojewodzie W bezczynność w sprawie załatwienia wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. dotyczącego zbadania prawidłowości postępowania administracyjnego Starosty [...] i wydanych w jego toku decyzji. Z pisma W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...], wynika bowiem, że omawiane podanie z dnia [...] czerwca 2016 r. zostało przekazane Wojewodzie W w trybie art. 65 § 1 k.p.a. (k. 49-50 akt adm.). Należy zauważyć, że oba wnioski skarżącego z dnia [...] czerwca 2016 r. dotyczyły tych samych rozstrzygnięć Starosty [...]. Co więcej, zarzuty i argumenty sformułowane w powyższych podaniach są w istocie tożsame. Skarżący w każdym z tych pism zarzuca bowiem decyzjom z dnia [...] maja 2015 r. i [...] października 2015 r. rażące naruszenie prawa. Tym samym wniosek z dnia [...] czerwca 2016 r. skierowany początkowo do W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy w zdaniem Sądu traktować jako zmierzający do stwierdzenia nieważności powyższych decyzji. Podanie to – po przekazaniu do Wojewody W – nie zainicjowało odrębnego postępowania administracyjnego w powyższym przedmiocie, bowiem takie postępowanie Wojewoda W już prowadził. Za takim spostrzeżeniem przemawia jedność podmiotowa i przedmiotowa obu wymienionych wniosków. Konkluzję tę wzmacnia dodatkowo art. 222 k.p.a., zgodnie z którym o tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna. Ustawodawca nakazuje zatem badać całokształt oświadczeń złożonych przez stronę oraz ich cel, a nie poprzestawać wyłącznie na analizie adresata lub wskazanej podstawie prawnej żądania. Konsekwentnie zatem nieco odmienne ujęcie części wstępnej obu wniosków z dnia [...] czerwca 2016 r. nie uzasadnia twierdzenia, że są to dwa zupełnie odrębne żądania. Wojewoda W załatwił zatem w decyzji [...] lipca 2016 r. oba wnioski z dnia [...] czerwca 2016 r. Organ ten nie pozostaje zatem w bezczynności. Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w świetle przepisów przytoczonych jako podstawa prawna wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r., skierowanego do W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 84a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej: "pr. bud.") organy nadzoru budowlanego, kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego, badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień. Jak wynika przy tym z art. 84b ust. 1 pr. bud., kontrolę działalności organów administracji architektoniczno-budowlanej wykonują Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, który wykonuje tę kontrolę w stosunku do starosty. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 84b ust. 3, że w przypadku ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, że zachodzą okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania albo stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej wznawia lub wszczyna z urzędu postępowania. Kontrolę działalności organów administracji architektoniczno-budowlanej i organów nadzoru budowlanego przeprowadza się z kolei w myśl art. 84b ust. 4 pr. bud. na zasadach i w trybie określonych w przepisach o kontroli w administracji rządowej, tj. przepisów ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. Nr 185, poz. 1092 z późn. zm.). Analizując rozważane przepisy, należy najpierw zaznaczyć, że organy nadzoru budowlanego nie mogą w ramach opisanej wyżej kontroli ingerować w rozstrzygnięcia wydane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Jak wynika bowiem z art. 84b ust. 3 pr. bud., wzruszenie takich decyzji administracyjnych dokonywane jest przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2235/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógłby i tak uczynić zadość żądaniu zawartemu w skierowanym do niego wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. Zgodnie bowiem z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Jak wynika z kolei z art. 82 ust. 3 pr. bud., wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty. Załatwienie żądania zawartego we wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. adresowanym do W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wymagało zatem działania Wojewody W, do którego skierowano analogiczny wniosek z dnia [...] czerwca 2016 r. Oba te podania dotyczą zatem w istocie tożsamej sprawy i zostały załatwione – jak już wskazano wyżej – decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Należy przy tym wyjaśnić, że postępowanie kontrolne, o jakim mowa w art. 84b ust. 4 pr. bud., nie jest wszczynane na wniosek. Złożenie wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. nie obligowało zatem W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do prowadzenia kontroli opisanej w powołanym przepisie. Ponadto rozważane działania kontrolne mają charakter wewnętrzny i nie kończą się wydaniem aktu lub podjęciem czynności, które władczo konkretyzowałyby sytuację prawną danego podmiotu. Postępowanie, o jakim mowa w art. 84b ust. 4 pr. bud., nie podlega zatem w ogóle kognicji sądu administracyjnego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 428/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.).