VII SA/Wa 1215/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi R. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2016r. ([...], [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z 144 kpa, - po rozpatrzeniu zażalenia M. R., M. C, R. P. – utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2015r. ([...]) odmawiające wszczęcia na wniosek żalących się i Z. W., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na rozbudowę budynku usługowo-mieszkalnego na magazyn na działce nr ew. [...] w [...], przeniesionej decyzją z dnia [...] listopada 2014r., nr [...] na [...] Sp. z o.o. oraz zmienionej decyzją z [...] grudnia 2014r. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl art. 61 a § 1 kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie zaś z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego należy ustalić wg norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić obowiązujący przepis prawa, uprawniający do żądania czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W sprawie pozwolenia na budowę interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawo budowlane, który ogranicza pojęcie strony do: inwestora, właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ podniósł, że interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania podmiotu za stronę musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Dalej - powołując się na art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - organ wyjaśnił pojęcie obszaru oddziaływania obiektu i wskazał, że choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zatem w trybach nadzwyczajnych krąg stron ustala się również na podstawie art. 28 ust. 2 cyt. ustawy. Następnie wskazał, że inwestycja obejmuje rozbudowę budynku usługowo-mieszkalnego poprzez zabudowę podcienia na magazyn. Wnioskodawcy swój interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji wywodzą z faktu zawarcia umów najmu lokali użytkowych w ww. budynku. Niemniej umowy te zostały zawarte nie przez wnioskodawców, ale przez B. R. i I. P. Natomiast umowa najmu na która powołuje się M. C. dotyczy lokalu usługowego w P. Pomimo wezwania, nie przedstawiono dokumentów wskazujących tytuł prawny wnioskodawców do nieruchomości leżących w obszarze oddziaływania. Organ wyjaśnił, że najem nie stanowi tytułu prawnego, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. WSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 947/10) Najemca lokalu posiada bowiem jedynie prawa zależne od właściciela budynku i mieszkania, wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. Art. 28 ust. 2 Prawo budowlane wskazuje, że stronami tego postępowania są wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06). Wnioskodawcy nie wykazali zatem indywidualnego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji z dnia [...] marca 2013r. Brak przymiotu strony wnioskodawców jest oczywisty, nie wymaga więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii legitymacji materialnoprawnej, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61 a § 1 kpa. Organ dodał, że z uwagi na formalnoprawny charakter rozstrzygnięcia, zarzuty dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę nie podlegały ocenie. Skargę na ww. postanowienie wnieśli R. P., M. R. i M. C. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy w celu stwierdzenia nieważności ww. decyzji, rozpatrzenie sprawy na rozprawie, w tym w oparciu o art. 135 w zw. z art. 134 p.p.s.a. Skarżący wskazali na sprzeczność inwestycji z miejscowym planem, utrudnienia komunikacyjne i rodzinne powiązania inwestora ze Starostą [...]. Podkreślili, iż każdy, którego prawo własności (ewentualnie dzierżawa) ograniczone jest planem, ma prawo zgodnie z art. 7 i 8 kpa oczekiwać, iż inni znajdujący się w obszarze tego samego planu mają te same ograniczenia, czyli muszą się stosować do tych samych zapisów. Jest to prawo nabyte i żaden organ w myśl art. 7 kpa nie może stanowić wyjątku dla obojętnie jakiego właściciela nieruchomości objętego tym planem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Badając legalność zaskarżonego postanowienia - stosownie do powołanych przepisów - Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zasadne jest bowiem stanowisko organów, że wnioskodawcy nie posiadają legitymacji do skutecznego domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013r. udzielającej pozwolenia na rozbudowę spornego obiektu. Przypomnieć należy, że podstawę prawną kontrolowanych rozstrzygnięć stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że obowiązkiem organu po otrzymaniu wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie jest dokonanie oceny, czy wnioskodawca posiada przymiot strony niezbędny do skutecznego prawnie wszczęcia postępowania. Pojęcie strony definiuje art. 28 k.p.a. stanowiąc, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który, jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Stanowi on bowiem, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu został natomiast zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, niemniej nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest pozwolenia na budowę. Tym samym zarówno w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg strony powinien być ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z treści przytoczonego art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wynika zatem, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (jak i stwierdzenia nieważności takiej decyzji) mogą być osoby spełniające kumulatywnie dwie przesłanki. Po pierwsze muszą być to podmioty enumeratywnie w nim wymienione tj. wyłącznie inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości. Po drugie nieruchomości ww. podmiotów muszą znajdować się w obszarze oddziaływania inwestycji, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Brak wystąpienia choćby jednej z powyższych przesłanek wyłącza możliwość uznania danej osoby za stronę w takim postępowaniu.. Jak wynika z ustaleń organów, poczynionych na podstawie informacji udzielonych przez wnioskodawców, nie są oni żadnym z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Do akt zostały bowiem złożone dokumenty potwierdzające wyłącznie zawarcie umów najmu lokali w spornym obiekcie i to nie przez samych wnioskodawców, ale przez B. R. i I. P. Wnioskodawcy nie dysponują zatem żadnym z uprawnień wyszczególnionych w ww. przepisie. M. C. również przedstawił umowę najmu, która nawet nie dotyczyła spornego obiektu. Oznacza to, że nie została spełniona pierwsza z opisanych wyżej przesłanek. Tym samym należało zgodzić się z organami, że skarżący nie należą do kręgu podmiotów mających interes prawny do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013r. i fakt ten jest oczywisty, co w konsekwencji uzasadniało zastosowanie art. 61 a § 1 k.p.a. . Odnośnie zarzutów skargi wskazać trzeba, że odnoszą się one do kwestii materialnoprawnych, a takie nie mogły być badane w tej sprawie. Zaskarżone postanowienie, a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały zatem wydane zgodnie z prawem. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), oddalił skargę.