VII SA/Wa 947/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2010 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na remont skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 2 oraz 158 § 1 w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zmian., zwanej dalej K.p.a.) w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zmian., zwanej dalej Prawo budowlane) po rozpatrzeniu wniosku A. R. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2008 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Zakładowi [...] [...] w likwidacji pozwolenia na remont i przebudowę budynków przy ulicy B. [...] i K. [...] w K. wraz z montażem instalacji wewnętrznych: centralnego ogrzewania, wodnokanalizacyjnych, centralnej wody użytkowej, elektrycznej, ocieplenia przegród zewnętrznych i kolorystyką elewacji oraz z adaptacją pomieszczenia w piwnicy budynku przy ulicy B. [...] na kotłownię gazową, wraz z zagospodarowaniem terenu, wykonaniem placyku gospodarczego na podwórzu oraz remontem garażu trzystanowiskowego i z likwidacją garażu blaszanego, w części dotyczącej remontu mieszkania nr [...] i [...] przy ulicy K. [...] w K. uwzględnionego w decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003r., znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany adaptacji poddasza - strychu na lokal mieszkalny przy ul. K. [...] w K. i udzielającej Wnioskodawcy pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania i adaptację poddasza na pomieszczenia mieszkalne wraz z połączeniem ich z niżej położonym lokalem mieszkalnym nr [...] przy ul. K. [...] w K., stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2008r., nr [...] w części wyżej opisanej. W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany adaptacji poddasza - strychu na lokal mieszkalny przy ul. K. [...] w K. i udzielająca A. R. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania i adaptację poddasza na pomieszczenia mieszkalne wraz z połączeniem ich z niżej położonym lokalem mieszkalnym nr [...] przy ul. K. [...] w K. obejmowała wykonanie następujących robót budowlanych: schodów zabiegowych wewnątrz mieszkań celem ich połączenia (II piętro z poddaszem) z zachowaniem na poddaszu drzwi wejściowych z klatki schodowej, docieplenie dachu poprzez ułożenie pomiędzy krokwiami wełny mineralnej, izolacji paroszczelnej oraz wykończenie poddasza płytami gipsowymi. Natomiast projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] przewidywał adaptację całej powierzchni poddasza na mieszkania oraz likwidację schodów zabiegowych łączących mieszkanie dwupoziomowe II piętra z poddaszem, które figurują w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2003r., wydaną na rzecz A. R.. Na II piętrze i poddaszu budynku przy ul. K. [...], zaprojektowano nowy podział mieszkań niepokrywający się z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. Organ stwierdził, że analizując sprawę w trybie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. zbadał, czy decyzja z dnia [...] kwietnia 2003 r. nie została już przez A. R. "skonsumowana", poprzez realizację zakresu robót objętych udzielonym pozwoleniem z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...], w trybie art. 71 w związku z art. 28 Prawa budowlanego. W tym zakresie organ ustalił zakres wykonanych robót na podstawie dziennika budowy. Z treści dziennika budowy wynika, że zakres robót budowlanych wykonanych na dzień [...] października 2008 r. obejmuje: demontaż ścianek stropodachu, wymianę tynków i okien oraz stropu nad ostatnią kondygnacją ocieplenie ścian i stropu w pomieszczeniu adaptowanym, wykonanie ścian stropodachu, wykonanie otworu między belkami stropu łączącego mieszkanie nr [...] z zaadaptowanym pomieszczeniem oraz montaż schodów, rozbiórka podłogi, wyrównanie poziomów poprzez częściowe ułożenie nowych desek i ułożenie płyt podłogowych. Natomiast po dniu [...] października 2008 r. w dzienniku budowy figuruje tylko jeden wpis - z dnia [...] lutego 2009 r., z którego wynika, iż wykonano stelaż z profili zimnogiętych pod płyty gipsowokartonowe (podsufitowe). Organ stwierdził, że z powyższego wynika, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2003 r., nie została jeszcze skonsumowana przez jej adresata. Zatem rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2008 r. zostało wydane przedwcześnie, a ujawnione okoliczności stanowią przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2008 r. w trybie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., w części dotyczącej remontu mieszkania nr [...] i [...] przy ulicy K. [...] w K., uwzględnionego w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany adaptacji poddasza - strychu na lokal mieszkalny przy ul. K. [...] w K. i udzielającej A. R. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania i adaptację poddasza na pomieszczenia mieszkalne wraz z połączeniem ich z niżej położonym lokalem mieszkalnym nr [...] przy ul. K. [...] w K. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. stanowi wyraźnie, że nie można orzekać dwa razy w tej samej sprawie. Zatem decyzja z dnia [...] października 2008 r. narusza ten przepis decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2003 r., ponieważ nie można rozstrzygać inną decyzją zakresu rzeczowego, którą wcześniej o tym już rozstrzygnięto. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. wniósł [...] Zakład [...] w K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] Zakładu [...] w K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ nadzoru drugiej instancji stwierdził, że po rozpatrzeniu wniesionego odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy, zachodzi konieczność uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...] oraz umorzenia postępowania organu pierwszej instancji. Jakkolwiek decyzja będąca przedmiotem weryfikacji w trybie nadzoru podlega ocenie według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania, to kwestia posiadania przymiotu strony podlega ocenie zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie składania wniosku w trybie art. 157 § 2 K.p.a. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 maja 1998r., sygn. akt I SA 450/98). Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Mając powyższe na uwadze, a także kierując się zasadami wynikającymi z art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a., w celu wyjaśnienia wątpliwości, co do tytułu prawnego, jakim dysponuje A. R. w stosunku do mieszkania nr [...] i [...], organ pismem z dnia 21 stycznia 2010 r., wezwał A. R. do przesłania dokumentu (wypisu z Księgi Wieczystej, aktu notarialnego, prawomocnego wyroku sądu) potwierdzającego tytuł prawny do lokalu nr [...] oraz [...] w budynku przy ulicy K. [...] w K. W odpowiedzi A.R. nadesłał podpisaną w dniu 25 stycznia 1990 r. umowę najmu lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się w budynku położonym w K., przy ulicy K. [...]. W stosunku natomiast do lokalu nr [...] A. R. nadesłał pisma, z których nie wynika, aby posiadał jakikolwiek tytuł prawny do ww. lokalu. Z pism Prezydenta K. z dnia [...] czerwca 2002 r., znak: [...]; oraz z dnia [...] listopada 2002 r., znak: [...]; wynika jednoznacznie, że A.R. nie legitymował się zarówno wcześniej, jak i teraz żadnym tytułem prawnym do lokalu nr [...], skoro ewentualne zawarcie umowy najmu tegoż pomieszczenia miało być następstwem po pierwsze, dokonania jego adaptacji, a po drugie, skierowaniem dopiero wówczas do jej zawarcia. Ponadto jak wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów (wykaz właścicieli i władających na dzień [...] października 2008 r.) dla nieruchomości położonej przy ulicy K. [...], prowadzona jest przez Sąd Rejonowy [...] w Katowicach, [...]Wydział Ksiąg Wieczystych, księga wieczysta nr [...]; w której, w dziale II wpisana jest Gmina [...] (odpis zwykły z dnia 19 lutego 2010 r.). Powyższe ustalenia potwierdza wykaz właścicieli i władających z dnia [...] października 2008 r., w którym obok Gminy K., jako władający ujawniony jest [...] Zakład [...]. Jednocześnie z analizy ww. odpisu zwykłego księgi wieczystej nr [...]; nie wynika, aby w objętym nią budynku wyodrębnione zostały lokale mieszkalne, a także, aby funkcjonowała wspólnota mieszkaniowa. W świetle powyższych ustaleń organ stwierdził, że A. R., będący wyłącznie najemcą lokalu nr [...], nie mógł skutecznie zainicjować postępowania nadzorczego. Najemca lokalu mieszkalnego nie jest, bowiem podmiotem, któremu przysługują uprawnienia wynikające z przepisów Prawa budowlanego, gdyż posiada on jedynie prawa zależne od podmiotu będącego właścicielem budynku i mieszkania, a wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. Może, zatem domagać się respektowania jego praw cywilnych, wynikających z umowy, od właściciela lokalu, a nie od organów administracji publicznej. Dla tych organów, stroną uprawnioną do zgłaszania żądań o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wniosków o wszczęcie postępowań administracyjnych jest jedynie podmiot legitymujący się prawem własności lub innym prawem o podobnym charakterze, lecz nie najemca czy dzierżawca. W tej mierze organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, jak: wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 716/09; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/G1 96/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2006 r. sygn. VII SA/Wa 321/06) oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 13 marca 200l r. (sygn. akt I SA 2312/99) wskazał, "wszczęcie, prowadzenie i wydanie decyzji merytorycznej w trybie nadzorczym, na wniosek podmiotu niebędącego stroną, stanowi rażące naruszenie zasady stabilności decyzji administracyjnych." Powyższe obligowało organ odwoławczy do uchylenia weryfikowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...] i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji, jako wszczętego na wniosek podmiotu nieuprawnionego. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że nie podziela ustaleń organu pierwszej instancji odnośnie wydania decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2008 r., nr [...], z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., tj. z naruszeniem zasady res iudicatae. O tożsamości sprawy można mówić w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym oraz tego samego przedmiotu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r., sygn. akt V SA 1942/98; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 908/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 września 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1313/04). W ocenie organu odwoławczego nie zachodzi tożsamość podmiotowa decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2008 r., nr [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr. Dla stwierdzenia, że zaistniała tożsamość podmiotowa niezbędne jest ustalenie, że sprawa dotyczy tych samych podmiotów, chyba, że dotyczy praw zbywalnych i dziedzicznych i w miejsce pierwotnej strony wejdą jej następcy prawni. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem decyzja z dnia [...] października 2008 r., wydana została na rzecz [...] Zakładu [...], zaś decyzja z dnia [...] kwietnia 2003 r., wydana została na rzecz A. R. W niniejszej sprawie brak jest również tożsamości przedmiotowej, pomimo że obie decyzje dotyczą tych samych lokali, tj. lokalu [...] i [...] (dokumentacja projektowa). O tożsamości przedmiotowej można by mówić wówczas, gdy tożsame są wszystkie jego cechy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2060/09). Skoro decyzją z dnia [...] października 2008 r. zezwolono m.in. na wyburzenie i demontaż elementów zatwierdzonych decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., (porównanie dokumentacji projektowej dotyczącej odpowiednio decyzji z [...] października 2008 r. z decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r.: rys. 7 z rys. 4 oraz rys. 8 z rys. 5) nie można mówić, że decyzje te są tożsame przedmiotowo pod względem zakresu zatwierdzonych nimi robót budowlanych. Jak wskazano wyżej jedynym elementem wspólnym dla ww. rozstrzygnięć są lokale nr [...] i [...], których prace, o których mowa wyżej, dotyczą. Bez znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia pozostają podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 12 K.p.a. w związku z art. 35 oraz 36 § 1 K.p.a. Odwołujący się mógł skorzystać ze środka, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., czego jednak nie uczynił. Tym samym zarzuty ewentualnej przewlekłości postępowania, bądź bezczynności organu są obecnie bez znaczenia. Organ stwierdził również, że nie podziela również argumentu odwołania, jakoby niemożliwe było stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi nieodwracalność skutków prawnych powstałych na skutek zawarcia umowy o roboty budowlane. Odnosząc się do podnoszonych przez obydwie strony kwestii związanych z umową o roboty budowlane, tj. ewentualnych kar umownych, a także jej wykonania, oraz kosztów poniesionych lub związanych z przywróceniem stanu pierwotnego pozostają one, jako roszczenia cywilnoprawne bez znaczenia na gruncie postępowania administracyjnego. Ponadto podniesiony przez A. R. w piśmie z dnia 26 lutego 2010 r., argument dotyczący naruszenia zasad współżycia społecznego (art. 5 K.c.) nie znajduje zastosowania w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I SA 2224/97). Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że A. R. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2008 r., nr [...]. Stąd też na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, wszczęte na wniosek podmiotu nie będącego stroną. Organ wskazał, że "zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzone w zwykłym trybie jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego". W tej mierze powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007r., sygn. akt. II OSK 208/06). Powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. A. R. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał naruszenie następujących przepisów, a to: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie jest stroną w niniejszym postępowaniu w świetle wskazanego przepisu oraz - naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2008 r., nr [...], znak [...] nie została wydana z naruszeniem zasady res iudicate, pomimo iż decyzja ta dotyczy tych samych lokali tj. lokalu [...] i [...] objętych decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...], znak: [...]. Dalej podniósł, że posiada przymiot strony w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wprawdzie skarżący przedłożył umowę najmu tylko lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się w budynku położonym w K. przy ul. K. [...], jednakże jego tytuł prawny do zajmowania lokalu nr [...] nie budził jakichkolwiek wątpliwości na etapie wydawania przez Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany adaptacji poddasza-strychu na lokal mieszkalny i udzielającej skarżącemu pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania i adaptację poddasza na pomieszczenia mieszkalne wraz z połączeniem z poniżej położonym lokalem mieszkalnym nr [...]. Jednym z niezbędnych warunków do wydania pozwolenia na budowę jest w świetle art. 32 ust. 4 pkt. 4 Prawa budowlanego posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący dysonował przyrzeczeniem podpisania aneksu do umowy najmu z dnia 25 stycznia 1990 r. Na skutek prac remontowych przeprowadzonych w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2008 r., nr [...], skarżący zostanie pozbawiony lokalu dwupoziomowego, który ma powstać po zakończeniu przez niego inwestycji, tym samym zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2008 r., nr [...], bezpośrednio dotyka jego interesów i praw nabytych przez niego w oparciu o prawomocną decyzję administracyjną uprawniającą go do adaptacji poddasza na cele mieszkalne. Nadto w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana przed dniem 11 lipca 2003 r., to niewątpliwe jest, że stronami w postępowaniu zwyczajnym były podmioty, które odpowiadały wymogom określonym w art. 28 K.p.a. Tym samym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji, również powinno uwzględniać powyższą regulację przy określeniu przymiotu strony poszczególnych podmiotów. W ocenie skarżącego obie decyzje są tożsame przedmiotowo, bowiem zakres prac nimi objętych jest wzajemnie wykluczający się. W oparciu o prawomocną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...] skarżący prowadzi prace adaptacyjne poddasza na cele mieszkalne i połączenia go z lokalem mieszkalnym nr [...], zaś w oparciu o decyzję z dnia [...] październik .2008 r., nr [...], zakłada się likwidację przez inwestora lokalu dwupoziomowego, utworzenie dwóch odrębnych lokali mieszkalnych i zmianę układu funkcjonalnego mieszkań. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. wniósł [...] Zakład [...] w K. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] Zakładu [...] w K., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w części w części dotyczącej remontu mieszkania nr [...] i [...] przy ulicy K. [...] w K. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2008 r., nr [...] złożył A. R. będący najemcą lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. K. [...] w K. Wskazać należy, iż przepis art. 157 § 2 K.p.a. przyznaje prawo do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wyłącznie stronie postępowania administracyjnego, którą zgodnie z art. 28 K.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ administracji winien, zatem w pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek pochodzi od osoby uprawnionej. Podkreślić należy, że jeżeli decyzja będąca przedmiotem weryfikacji w trybie nadzoru podlega ocenie według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania, to kwestia posiadania przymiotu strony podlega ocenie zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie składania wniosku w trybie art. 157 § 2 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt I SA 450/98). Sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" oznacza, że o interesie prawnym w rozumieniu powołanego wyżej przepisu należy mówić wówczas, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, z której podmiot może wywodzić swoje racje. Podstawą legitymacji procesowej strony jest, zatem przepis prawa materialnego, wskazujący na prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że A.R., będący wyłącznie najemcą lokalu nr [...], nie mógł skutecznie zainicjować postępowania nadzorczego. Najemca lokalu mieszkalnego nie jest, bowiem podmiotem, któremu przysługują uprawnienia wynikające z przepisów Prawa budowlanego, gdyż posiada on jedynie prawa zależne od podmiotu będącego właścicielem budynku i mieszkania, a wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. Skarżący A. R. w stosunku do lokalu nr [...]. nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego. Potwierdzają to znajdujące się w aktach administracyjnych pisma Prezydenta K. z dnia [...] czerwca 2002 r., znak: [...] oraz z dnia [...] listopada 2002 r., znak [...]. Wynika z nich wynika jednoznacznie, że A. R. nigdy nie legitymował się żadnym tytułem prawnym do lokalu nr [...]. Miała zostać ewentualne zawarta umowa najmu dotycząca lokalu nr [...], jednakże miało to nastąpić dopiero po dokonaniu adaptacji tego pomieszczenia, a następnie po skierowaniu do jej zawarcia. Władającym nieruchomością położoną przy ulicy K. [...] jest Gmina K. oraz [...] Zakład [...]. Z brzmienia art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stanowiącego przepis szczególny wobec powyższej regulacji zawartej w art. 28 K.p.a. wynika, że w niniejszej sprawie skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania administracyjnego, co z kolei musiało skutkować uchyleniem przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniem postępowania przeprowadzonego przed tym organem. Skarżący nie mógł, bowiem skutecznie wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2008 r., nr [...]. Co do zarzutu skargi, że został naruszony zakaz "reformationis in peius", nie jest on zasadny. Zakres podmiotowy i przedmiotowy obu spraw jest odmienny, a jedynym elementem wspólnym jest to, że pewne prace będą wykonywane w tym samym lokalu mieszkalnym. Decyzja z dnia [...] października 2008 r., wydana została na rzecz [...] Zakładu [...], zaś decyzja z dnia [...] kwietnia 2003 r., wydana została na rzecz A. R. W niniejszej sprawie nie istnieje decyzja ostateczna załatwiająca tą samą sprawę, co do jej istoty, lecz dwie decyzje dotyczące różnych spraw. Mając powyższe na uwadze, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.