VII SA/Wa 1801/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skarg A. K. i P. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. K. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych i na rzecz skarżącego P. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga P.K. i A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Skargi zostały złożone w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] lutego 2015 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (zwany dalej: PINB, organ I instancji) wpłynęło pismo A. J. informujące m. in. o zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...], na budynek usługowo - mieszkalny niezgodnie z otrzymanymi warunkami zabudowy i pozwoleniem na budowę oraz pozwoleniem na jego użytkowanie. W wyniku oględzin przeprowadzonych [...]marca 2015 r. na działce nr [...], przy udziale P. K. i K. K. ustalono, że na terenie ww. nieruchomości znajduje się trzykondygnacyjny budynek mieszkalny jednorodzinny, wolnostojący z częścią biurową. W toku kontroli ustalono, że na parterze budynku znajdują się pomieszczenia użytkowane na cele rehabilitacyjne, na I piętrze prowadzona jest działalność biurowa oraz usługowa, a II piętro przeznaczone jest na cele mieszkalne. PINB ustalił, iż przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie decyzji Burmistrza Gminy [...] - [...] nr [...]z [...] czerwca 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Pozwolenia na użytkowanie ww. budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego z częścią biurową oraz szamba szczelnego, zrealizowanego na działce nr [...]z obrębu [...]przy ul. [...] w [...] i zaliczonego do kategorii I/XVI (gdzie I oznacza budynki mieszkalne jednorodzinne, a XVI budynki biurowe i konferencyjne) udzielił PINB decyzją nr [...] z [...] września 2007 r. Według dokumentacji projektowej parter budynku przeznaczony był na cele biurowe zaś I i II piętro na cele mieszkalne. Postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 71a ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: p.b.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze. zm., zwana dalej: k.p.a.) wstrzymał użytkowanie części przedmiotowego budynku i nałożył na właścicieli budynku – P. K. (zwany dalej: skarżący), A. K. oraz K. i A. K. obowiązek przedłożenia, w terminie sześciu miesięcy od daty doręczenia postanowienia, określonych dokumentów dotyczących samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku, niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Decyzją Nr [...] z [...]marca 2016 r. PINB działając na podstawie art. 71a ust. 4 i art. 83 ust. 1 p.b. oraz art. 104 k.p.a. nakazał współwłaścicielom budynku: P.K., A.K. oraz K. i A.K. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z częścią biurową na poziomie przyziemia na terenie działki ewid. nr [...] z obrębu [...]przy ul. [...]w [...] tj. na poziomie parteru funkcji biurowej, a na poziomie l piętra funkcji lokalu mieszkalnego, zmienionego na poziomie parteru na cele rehabilitacyjne, a na poziomie I piętra na cele biurowe oraz usługowe, bez wymaganego prawem zgłoszenia właściwemu organowi. W uzasadnieniu podjętej decyzji organ I instancji wskazał, iż według dokumentacji projektowej parter budynku przeznaczony był na cele biurowe zaś I i II piętro na cele mieszkalne, w toku oględzin ustalono natomiast, że parter budynku użytkowany jest na cele rehabilitacyjne, I piętro użytkowane jest na cele biurowe, a II piętro użytkowane jest na cele mieszkalne. Zdaniem PINB działalność rehabilitacyjna na poziomie parteru oraz działalność biurowa i usługowa na poziomie I piętra w budynku mieszkalnym jednorodzinnym wolnostojącym z częścią biurową na poziomi przyziemia, niewątpliwie jest działalnością zmieniającą co najmniej warunki: higieniczno-sanitarne, bezpieczeństwa pracy oraz bezpieczeństwa pożarowego, co niewątpliwie wymaga dostosowania obiektu (wcześniej mieszkalnego z częścią biurową) do wymagań stawianych obiektowi z dominującą częścią usługową, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Wymagania te określone w art. 5 p.b. uwzględniają wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., warunki w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wynika, że lokal usługowy znajdujący się na parterze budynku przeznaczony był w projekcie jako powierzchnie biurowe, oraz archiwum geodezyjne. Aktualnie lokal ten wykorzystywany jest w celach prowadzenia działalności - świadczeń w zakresie terapii integracji sensorycznej tj. dla dzieci z zaburzeniami psychoruchowymi. Podjęcie tej działalności w lokalu na parterze zmienia warunki w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, gdyż zgodnie z § 209 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem MI) budynki (lub ich części), przeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się (a wiec m.in. dzieci) zaliczane są do kategorii zagrożenia ludzi ZL II. Natomiast budynki (lub ich część) biurowe - zaliczane są do kategorii ZL IV. W lokalu mieszkalnym znajdującym się na I piętrze prowadzona jest działalność biura usług geodezyjnych i zakładu fryzjerskiego. W związku z czym w lokalach na I piętrze również zmienione zostały warunki w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, zgodnie bowiem z § 209 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MI, budynki (lub ich część) zaliczany do użyteczności publicznej, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II (a wiec m.in. biura, lokale usługowe) zalicza się do kategorii zagrożenia ludzi ZL III. Natomiast budynek (lub ich część) mieszkalny - zaliczany jest do kategorii ZL IV. Podjęcie w lokalu mieszkalnym działalności gospodarczej polegającej m. in. na prowadzeniu biura geodezyjnego oraz salonu fryzjerskiego zmienia również warunki dotyczące bezpieczeństwa pracy, warunki zdrowotne i higieniczno-sanitarne. Użytkowanie obiektu z przeznaczeniem na cele rehabilitacyjne (parter) oraz biurowe i usługowe (I piętro) może także naruszać prawnie chronione interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości, w rozumieniu art. 5 ust. 2 p.b. Wyjaśnił dalej, iż zmiana sposobu użytkowania polegająca na podjęciu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym wolnostojącym z częścią biurową na poziomie przyziemia, działalności rehabilitacyjnej na poziomie parteru i działalności biurowej i usługowej na poziomie I pietra, winna być poprzedzona stosownym zgłoszeniem zamiaru dokonania zmiany sposobu użytkowania oraz procedurą określoną w art 71 ust. 2 p.b. W związku z tym, iż w przypadku przedmiotowego budynku czynności te nie zostały wykonane organ I instancji postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. nałożył na właścicieli obiektu obowiązek przedłożenia w terminie sześciu miesięcy od daty doręczenia postanowienia określonych dokumentów dotyczących samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania tego budynku, niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Pomimo upływu terminu właściciele nieruchomości nie wypełnili nałożonego nań obowiązku, co skutkowało orzeczeniem nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Odwołanie na powołaną decyzję złożył P. K., A. K. oraz K. i A.K.. Skarżący P.K. wydanej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art 2. ust 2 p.b. poprzez pominięcie przepisów ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892); 2. art. 365 § 1 k.p.c. Rozdział 3 "Prawomocność orzeczeń" poprzez nie respektowanie treści postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...]stycznia 2010 r. dla [...] I Wydział Cywilny sygn akt [...] o zniesieniu współwłasności nieruchomości położonej w Dzielnicy [...] przy ul [...] w [...]; 3. nakaz przywrócenia poprzedniego stanu prawnego budynku [...], gdy nie jest właściwy rzeczowo w sprawie, co jest przesłanką stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji na podstawie 156 § 1 pkt 1 k.p.a.; 4. dotyczy już spraw administracyjnych poprzednio rozstrzygniętych co do sposobu użytkowania samodzielnych lokali użytkowych i mieszkalnych w budynku [...] w [...]. co jest przesłanką stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji na podstawie 156 § 1 pkt 3 k.p.a.; 5. jest sprzeczna co do treści i ustaleń z poprzednio wydanymi decyzjami administracyjnymi; 6. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie tj. do K. i A.K., którzy posiadają odrębne księgi wieczyste nie dotyczące lokalu . na parterze i lokalu. na I piętrze, do skarżącego nie będącego właścicielem lokalu nr [...] na I piętrze i do P. K. nie będącego właścicielem lokalu nr 1 na parterze, co jest przesłanką stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji na podstawie 156 § 1 pkt 4 k.p.a.; 7. została wydana bez uwzględnienia jako strony postępowania administracyjnego najemców mających zgłoszone działalności gospodarcze w lokalach nr [...] i [...] w budynku [...] w [...]; 8. została wydana z naruszeniem przepisów o zabytkach; 9. została wydana bez jakiejkolwiek analizy materiału dowodowego sprawy, w tym analizy przepisów prawa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 10. została wydana w sprzeczności z obecnie obowiązującym prawem budowlanym, co jest przesłanką stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji na podstawie 156 §1 pkt 6 k.p.a.; 11. w dniu jej wydania była niewykonalna w świetle dokonanych czynności prawnych tj. wyodrębnienia hipotecznego odrębnych nieruchomości lokalowych o przepisanym sposobie użytkowania; 12. wydana została na podstawie art 71a ust. 4 p.b. nie mającego zastosowania w niniejszej sprawie, taka zmiana według p.b. nigdy nie nastąpiła, co jest przesłanką stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji na podstawie 156 § 1 pkt 7 k.p.a. A. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; 2. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie twierdzeń i dowodów przedłożonych przez strony w toku postępowania administracyjnego, co doprowadziło do błędnego uznania, iż sporny budynek stanowi współwłasność skarżącego, A. K. oraz K. i A. K.; 3. błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że skarżący, A. K. oraz K. i A.K. pozostają współwłaścicielami nieruchomości, wówczas gdy prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] I Wydział Cywilny z dnia [...] stycznia 2010 r., sygn. akt [...], nastąpiło zniesienie współwłasności, a w ww. budynku znajdują się cztery wyodrębnione lokale; 4. art. 71 ust. 2 p.b.; 5. art. 209 ust. 2 rozporządzenia MI poprzez nieprawidłowe uznanie, że prowadzenie w lokalu położonym na parterze nieruchomości działalności polegającej na prowadzeniu przychodni integracji sensomotorycznej prowadzi do zmiany kategorii zagrożenia ludzi na kategorię ZL II, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu prowadzi do wniosku, że podjęcie ww. działalności w części biurowej nie zmienia warunków w zakresie bezpieczeństwa pożarowego z uwagi na tę samą kwalifikację poradni do ZL III; 6. art. 62 k.p.a. poprzez nieuzasadnione łączne rozpoznanie spraw, gdy tymczasem, ze względu na dokonane wyodrębnienie lokali oraz fakt, iż stanowią one własność różnych osób, brak jest podstaw do przyjęcia, że prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej; 7. art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący, A. K. oraz K. i A.K., są stronami postępowania w zakresie przywrócenia sposobu korzystania z lokalu, w stosunku do którego nie przysługuje im prawo własności, podczas, gdy postępowanie w tym zakresie nie dotyczy ani ich praw, ani też obowiązków; 8. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a.; 9. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie adresu nieruchomości. K.i A.K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wydanej decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż zaistniały przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji, tj., że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku; 2. art. 3 pkt 2a w związku z art. 71 ust. 4 p.b. poprzez przyjęcie, że wyodrębnienie własności lokali w budynku, nie wpływa na obowiązek dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, i nie podlega uwzględnieniu w treści decyzji; 3. art. 6-8, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wobec K. i A. K. wszczęto postępowanie w zakresie legalności zmiany sposobu użytkowania budynku, dokonała ona zmiany sposobu użytkowania budynku bez wymaganego zgłoszenia, nastąpiła zmiana parametrów warunkujących przyjęcie, iż wystąpiły przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji; 4. art. 7 w związku z art. 71 i art. 72 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie złożonych dokumentów oraz dowodów, co przełożyło się na sprzeczność ustaleń faktycznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie decyzją Nr [...]z [...] czerwca 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej: WINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji WINB, po przedstawieniu stanu sprawy wskazał, iż złożone odwołania są zasadne, jednakże nie z przyczyn w nich podniesione. Podał, iż jak wynika z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przedmiotowy budynek powinien być użytkowany na parterze jako lokal biurowy oraz jako lokal mieszkalny w pozostałej części. Rzeczywiste użytkowanie budynku - prowadzenie działalności rehabilitacyjnej na parterze oraz usługowo - biurowej na pierwszym piętrze jest niezgodne z posiadanym pozwoleniem na użytkowanie. Wywiódł, iż jak wynika z treści art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Przepis ten zawiera przykładowe i najczęściej występujące w praktyce elementy na co wskazuje użycie zwrotu "w szczególności". Ustalenie, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego polega zatem na wyjaśnieniu, czy podjęcie planowanej działalności wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi. Zdaniem WINB nie ulega wątpliwości, że podjęcie w lokalu przeznaczonym na cele mieszkalne działalności biurowej i usługowej polegającej na prowadzeniu zakładu fryzjerskiego (I piętro) oraz ośrodka terapii integracji sensorycznej w części przeznaczonej pod działalność biurową (parter) zmienia warunki pracy, zdrowotne oraz warunki higieniczno-sanitarne. Działalność usługowa jest pojęciem szerszym niż działalność biurowa, dlatego też przyznanie funkcji biurowej lokalowi na parterze (decyzja o pozwoleniu na budowę i decyzja o pozwoleniu na użytkowanie) nie uprawnia do prowadzenia każdego rodzaju usług. Decyzja o pozwoleniu na budowę dokładnie określiła zakres usług, jakie mogły być prowadzone w tym obiekcie (biurowe). Usługi rehabilitacyjne nie są tożsame z biurowymi. Ponadto, w przypadku przedmiotowego budynku zmianie uległy również warunki bezpieczeństwa pożarowego, gdyż zgodnie z § 209 ust. 1 rozporządzenia MI, budynki oraz ich części stanowiące odrębne strefy pożarowe z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania zaliczane są do odpowiednich kategorii zagrożenia ludzi. Budynki przeznaczone na cele mieszkalne należą do kategorii ZL IV, natomiast budynki użyteczności publicznej wymienione w § 209 ust. 2 pkt 3 należą do kategorii ZL III. Podniósł dalej, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części podlega zgłoszeniu właściwemu organowi (art. 71 ust. 2 p.b.). Z uwagi na powyższe okoliczności oraz brak dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, za właściwe uznał wdrożenie przez PINB postępowania legalizacyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego budynku. Podkreślił przy tym, że w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, adresatem wszystkich rozstrzygnięć powinien być właściciel lub właściciele nieruchomości, w której doszło do zmiany sposobu użytkowania. Odnosząc się do zarzutów odwołań, organ odwoławczy za nie zasadny uznał argument, że w przedmiotowym budynku nie doszło do zmiany sposobu użytkowania, gdyż nie był on zmieniany od chwili udzielenia pozwolenia na użytkowanie (decyzja PINB z [...] września 2007 r.). Podał w tym zakresie, iż przedstawione przez strony dokumenty, w tym również "Inwentaryzacja powykonawcza architektoniczno-budowlana budynku mieszkalno-biurowego jednorodzinnego wolnostojącego" potwierdzają, że właściciele budynku posiadają jedynie zgodę na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego z częścią biurową. W stosunku do przedmiotowego budynku doszło do zmiany sposobu użytkowania i organ I instancji prawidłowo wdrożył postępowanie legalizacyjne w trybie art. 71a p.b. - postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. wstrzymał użytkowanie części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią biurową zaadaptowanego na potrzeby biurowo - usługowe na I piętrze oraz rehabilitacyjne na parterze oraz nałożył na właścicieli obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, w terminie 6 od dnia otrzymania postanowienia. Pomimo upływu terminu nie przedłożono wszystkich wymaganych dokumentów oraz nie został złożony wniosek o przedłużenie terminu do wykonania obowiązku. W związku z niewykonaniem w terminie ww. obowiązku PINB zobowiązany był do obligatoryjnego nałożenia, w drodze decyzji, obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. WINB wskazał jednocześnie, iż przeprowadził postępowanie uzupełniające w niniejszej sprawie w celu uzyskania kompletu dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 p.b. Na wezwanie z [...] maja 2016 r., zobowiązani przedłożyli brakujące zaświadczenie o zgodności inwestycji z przepisami pianistycznymi. Akta sprawy zawierają mapę z naniesionymi budynkami i miejscami postojowymi (z [...] grudnia 2015 r.), dokumentację techniczną zaaprobowaną przez specjalistów z dziedziny pożarnictwa, higieniczno-sanitarnej i pracy, wypełniając tym samym obowiązek nałożony powyższym postanowieniem. Dokumentacja zawiera również opisy techniczne, z których wynika, że stropy spełniają określone wymogi obciążeniowe, opinię techniczną sporządzoną w [...] grudnia 2015 r. przez arch. A. W., oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wprawdzie w aktach brak jest dokumentu zatytułowanego "Ekspertyza techniczna", jednak zawierają one inne opinie techniczne odnoszące się do obciążeń stropów (opinia dotycząca możliwości wykorzystywania budynku lub jego części dla celów biurowych i terapii dla dzieci z zaburzeniami psychoruchowymi), które są wystarczające w tym zakresie, szczególnie, że specjaliści z odpowiedniej branży zaakceptowali bez zastrzeżeń przedmiotowy sposób użytkowania obiektu. W konsekwencji uznał, iż zobowiązani przedłożyli dokumentację żądaną postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. W tej sytuacji organ odwoławczy jako organ o charakterze reformacyjnym miał obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji. Ocenił zatem, że termin określony w postanowieniu z [...] kwietnia 2015 r. ma charakter procesowy, a inwestor wywiązał się z nałożonego obowiązku na etapie postępowania odwoławczego, zasadne jest więc uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skargi do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożyli P.K. i A. K.. Skarżący P. K. (skarga w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1802/16) wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 2 ust. 2 p.b. poprzez pominięcie przepisów ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 r.; 2. w pozostałym zakresie powielił zarzuty podniesione w odwołaniu. Skarżący A. K. (skarga w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1801/16) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, zarzucając jej: 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postepowania administracyjnego, tj. art. 10 k.p.a.; 2. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. a) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym pomimo braku spełnienia przesłanek do zastosowania ww. przepisu; b) art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się do większości zarzutów podniesionych w odwołaniach; 3. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: a) art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że K. i A. K., A. K., P.K. sa stronami postępowania w zakresie przywrócenia sposobu korzystania z lokalu, w stosunku do którego nie przysługuje im prawo własności, podczas, gdy postępowanie w tym zakresie nie dotyczy ich praw, ani obowiązków; b) art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w zaistniałych okolicznościach doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego poprzez zmianę warunków, o których mowa w ww. przepisie, podczas gdy do zmiany nie doszło; c) art. 209 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków techniczo-budowlanych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. D.U. z 2015 r. poz. 1422), poprzez nieprawidłowe uznanie, że prowadzenie lokalu położonego na parterze nieruchomości, działalności polegającej na prowadzeniu przychodni integracji sensomotorycznej prowadzi do zmiany kategorii zagrożenia ludzi na kategorię ZL II, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że podjęcie ww. działalności w części biurowej nie zmienia warunków w zakresie bezpieczeństwa pożarowego z uwagi na te sama kwalifikację poradni do ZL III. W uzasadnieniu skargi A. K. rozwinął i uzasadnił swoje argumenty. Na rozprawie na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a, sąd połączył sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 1802/16 i VII SA/Wa 1801/16 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, prowadząc je pod sygn. akt VII SA/Wa 1801/16. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji (kasacyjnej) stanowił art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W wypadku gdy przedmiotem zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego jest decyzja kasacyjna rolą sądu jest dokonanie oceny czy organ wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art.138 § 2 k.p.a. Z treści powołanego przepisu wyraźnie wynika, że organ odwoławczy upoważniony jest do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy w toku postępowania odwoławczego stwierdzi, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a jednocześnie zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie natomiast uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, lecz obliguje go do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. Jak wyjaśniono wyżej, orzekając na postawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten, zgodnie z omawianą regulacją prawną musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy i stanowczy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych. Musi również uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Przy czym, ustalając zaistnienie drugiej z wymienionych przesłanek organ odwoławczy nie może zapominać o uprawnieniu jakie przysługuje mu z mocy art. 136 k.p.a. (który umożliwia uzupełnienie postępowania na etapie postępowania odwoławczego). Dlatego też stosując art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy winien rozważyć, czy zakres postępowania jest na tyle szeroki, że wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem jego uzupełnienie nie może odbyć się w oparciu o ww. art. 136, z uwagi na art. 15 k.p.a. i uregulowaną w nim zasadę dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy przed wydaniem orzeczenia w sprawie winien więc rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji i możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron w postępowaniu odwoławczym. Wady popełnione na etapie I instancji można bowiem podzielić (kierując się przy tym obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności i ww. art. 136) na takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Podkreślić przy tym należy, iż organ odwoławczy jest co do zasady instancją merytoryczną, a nie kontrolną. Dlatego też, uprawniony jest do skorzystania z ww. regulacji art. 138 § 2 k.p.a. wyjątkowo, tj. tylko wtedy, kiedy organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym postępowaniu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., bowiem organ odwoławczy nie zawarł w jej uzasadnieniu wytycznych i zaleceń dla organu I instancji. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż istotą każdego postępowania administracyjnego jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie, zgodnie z treścią art. 7 i 77 k.p.a., natomiast mając na uwadze treść art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem między innymi dowodów, na podstawie których określone fakty organ przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wyrażony w art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obowiązek zebrania całego materiału dowodowego oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu organy obu instancji nie dokonały dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ I instancji ograniczył się jedynie do przeprowadzenia oględzin, wydania postanowienia zobowiązującego do złożenia określonych dokumentów oraz podjęcia decyzji kończącej postępowanie przed PINB. Organ odwoławczy ustalenia organów zaakceptował, a podstawę uchylenia decyzji PINB i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia stanowiło stwierdzenie, że wyznaczony w postanowieniu z [...] kwietnia 2015 r. termin ma charakter procesowy, zaś inwestor na etapie postepowania odwoławczego wywiązał się z nałożonego nań obowiązku. Jednocześnie WINB zalecił organowi I instancji, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dokonał oceny przedłożonych dokumentów i w zależności od dokonanych ustaleń wydał stosowne rozstrzygnięcie. Zwrócić należy uwagę, iż podstawową powinnością organów orzekających w każdej sprawie administracyjnej jest właściwe ustalenie wszystkich stron postępowania. Z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych sprawy wynika, iż postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało zawiadomieniem z [...] maja 2015 r., w sprawie zmiany sposobu użytkowania parteru oraz poziomu I piętra w budynku mieszkalnym jednorodzinnym z częścią biurową na poziomie przyziemia usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...]w [...]. Jako strony postępowania wskazano: P. K., A.K., K. i A.K., A. J., K. J. oraz Ł. J.. Wprawdzie z dokumentów ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowej nieruchomości wynikało (na dzień [...] kwietnia 2015 r.), iż P. K., A. K., K. i A. K. są współwłaścicielami nieruchomości odpowiednio w [...],[...]i [...] części, to jednak w toku przeprowadzonych [...] marca 2015 r. oględzin skarżący i Kr. K. przedstawili prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla [...]I Wydział Cywilny z dnia [...] stycznia 2010 r., sygn. akt [...], na mocy którego nastąpiło zniesienie współwłasności nieruchomości. Według tego dokumentu lokal położony na parterze, oznaczony jako lokal nr [...], stanowi wyłączną własność A. K.. Lokal położony na I piętrze oznaczony jako lokal nr [...], stanowi własność P. K., zaś lokal położony na II piętrze, oznaczony jako lokal nr [...] i [...] stanowi własność małżonków K. i A. K.. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż prowadzone w sprawie czynności podejmowane były z uchybieniem zasad postępowania, bowiem, zmiana stanu prawnego przedmiotowego budynku – zniesienia współwłasności miała wpływ ustalenie stron postępowania. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z treścią art. 71 a p.b., nie określa kto jest adresatem nakazu, jednakże z uwagi na usytuowanie tego przepisu w Rozdziale 6 Prawa budowlanego zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", zasadne wydaje się odwołanie do zasady wyrażonej w pierwszym przepisie tego rozdziału (art. 61) w myśl której właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tj. użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Skoro więc ustawodawca wyraził ogólną zasadę, w myśl której odpowiedzialność za użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu, to przez analogię prawną również na tych podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania stanowiącej zmianę przeznaczenia obiektu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Po 105/07, wyrok WSA w Lublinie z 25 września 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 379/09, wyrok NSA z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1836/07, publ. cbois). Oznacza to, że niezależnie od tego kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 p.b. nie jest każdy kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu, a jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu. Skoro w odniesieniu do przedmiotowego budynku nastąpiło zniesienie współwłasności i przypisanie własności do poszczególnych lokali w ww. nieruchomości obowiązkiem orzekających w postepowaniu organów było uwzględnienie powyższej kwestii przy ustalaniu stron postępowania. Organy nie wyjaśniły dlaczego nie oparły ustalenia stanu faktycznego o postanowieniu o zniesieniu współwłasności i można przyjąć, że orzekające w postępowaniu organy zagadnienie to całkowicie pominęły. Z ustaleń organów nie wynika, czy stoją na stanowisku, że zniesienie współwłasności i ustanowienie odrębnej własności lokali nie ma wpływu na ustalenie adresatów decyzji, jak również kto jest właścicielem którego lokalu i na którym piętrze. Brak też odniesienia organów, czy właściciele lokali na II piętrze, co do których nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania powinni być adresatami decyzji dotyczącej lokali znajdujących się na parterze i I piętrze budynku. Nie jest rzeczą Sądu ustalanie stanu faktycznego sprawy, a jedynie kontrola legalności zaskarżonych decyzji. To organ odwoławczy uchylając decyzję w trybie art. 138 § 2 k.p.a. powinien szczegółowo określić organowi I instancji zalecenia w zakresie dalszego rozpoznania sprawy. W tym stanie sprawy, uznając za zasadne zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 7, art. 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. i z uwagi na zasady ekonomiki i szybkości postępowania Sąd za właściwe uznał uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę PINB powinien uwzględnić odniesienie się do zarzutów odwołania, w szczególności do postanowienia o zniesieniu współwłasności budynku. Dodatkowo w odniesieniu do zarzutów skargi A. K. za zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania na rzecz A.K.(pkt 2 sentencji wyroku) obejmujących zwrot uiszczonego wpisu sądowego (500 zł) i koszty zastępstwa prawnego (480 zł) orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). O kosztach postępowania na rzecz P. K. (pkt 2 sentencji wyroku) obejmujących zwrot uiszczonego wpisu sądowego (500 zł) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.