II SA/Go 125/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Regionu NSZZ "Solidarność" na uchwałę Rady Powiatu z dnia 17 listopada 2016 r., nr XX.1.2016 w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz nauczycielskich dodatków mieszkaniowych dla nauczycieli jednostek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Powiat oddala skargę. 17 listopada 2016r. Rada Powiatu podjęła uchwałę nr XX.1.2016 w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz nauczycielskich dodatków mieszkaniowych dla nauczycieli jednostek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Powiat. W podstawie prawnej ww. uchwały powołano art. 30 ust. 6 i 6a oraz art. 54 ust. 7 w zw. z art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2014 r., poz. 191 ze zm., dalej: K.N.). W skardze na powyższą uchwałę, po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, Zarząd Regionu NSZZ "Solidarność" (dalej: skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę skarżący stwierdził, że podjęcie przez Radę Powiatu uchwały nastąpiło przy naruszeniu art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1881, dalej: u.z.z.), zgodnie z treścią którego organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240), zwanej dalej "ustawą o Radzie Dialogu Społecznego", ma prawo opiniowania założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do tych ustaw w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Skarżący zaznaczył, że organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty powyższych aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku zawodowego, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy jednak niż 30 dni. Z uwagi na fakt, że przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 30 ust. 6 K.N. i stanowi akt wykonawczy do tej ustawy, przy jej podejmowaniu powinna mieć zastosowanie wyżej opisana procedura. Tymczasem Rada Powiatu obowiązku tego nie dopełniła i tym samym przepis ten został przez nią naruszony. Takie postępowanie – zdaniem skarżącego – stanowi rażące naruszenie prawa i powoduje, że uchwała ta w całości nie może być utrzymana w mocy, lecz musi być uznana za nieważną. Odpowiadając na skargę Powiat wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że Starostwo Powiatowe pismami z [...] czerwca 2016 r. zawiadomiło związki zawodowe działające na terenie Powiatu o treści projektu uchwały i wyznaczyło termin spotkania na dzień [...] czerwca 2016 r. Pismem z [...] czerwca 2016 r. skarżący wskazał, że jest to obejście art. 30 ust. 6a K.N. Związek ten zażądał danych związanych z wydatkami. Pismem z [...] czerwca 2016 r. organ przedłożył wymagane dane. Pismem z [...] czerwca 2016 r. ZNP Oddział zażądał podania przyczyn dla których są wprowadzane zmiany w regulaminie wynagradzania. Starostwo odpowiedziało pismem z [...] czerwca 2016 r. Następnie [...] czerwca 2016 r. odbyło się spotkanie z którego sporządzono protokół w przedmiocie uzgodnienia regulaminu wynagradzania, jednak na spotkanie nie przybyli przedstawiciele związków zawodowych, prawidłowo zawiadomieni. W związku z tym Starostwo wystosowało pisma z [...] czerwca 2016 r., wyznaczając kolejne spotkanie na dzień 30 czerwca 2016 r. 22 czerwca 2016 r. wpłynęło pismo Rady Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych Województwa, w którym wskazuje się na brak powodu dla planowanych zmian, zawarcie w regulaminie ogólnych kryteriów nagradzania. [...] czerwca 2016 r. odbyło się spotkanie z którego sporządzono protokół w przedmiocie uzgodnienia regulaminu wynagradzania. Ustalono, że kolejny termin to 23 sierpnia 2016 r., bowiem na spotkaniu przedstawiono założenia zmian i projektu uchwały oraz zobowiązano się do przedstawienia uzasadnienia tych zmian. Pismem z [...] lipca 2016 r. ZNP oraz skarżący złożyli szereg zastrzeżeń do zmian w regulaminie wynagradzania. [...] sierpnia 2016 r. odbyło się kolejne spotkanie w przedmiocie uzgodnienia regulaminu wynagradzania. Strony nie uzgodniły kilku zapisów m.in. § 8, § 9 i § 16. 17 listopada 2016 r. Rada podjęła zaskarżoną uchwałę. Odnosząc się do meritum skargi Powiat – powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 marca 1998 r. sygn. akt U 23/97 – wskazał, że art. 30 ust. 6a K.N. należy rozumieć jako obowiązek podjęcia próby uzgodnienia postanowień regulaminu, natomiast nieosiągnięcie całkowitego konsensusu nie może być poczytane jako naruszenie tego przepisu jakby chciał tego skarżący. Związki zawodowe nie mają prawa weta w przedmiocie regulaminu wynagradzania, a ich kompetencja polega li tylko na możliwości udziału w konsultacjach i wyrażaniu stanowiska w tym zakresie. Z tych też powodów z art. 30 ust. 6a K.N. nie wynika obowiązek bezwzględnego uzgodnienia jednolitego stanowiska wszystkich zainteresowanych stron. Organ wskazał, że podejmował próby uzgodnienia regulaminu wygradzania poprzez przesłanie projektu regulaminu jak również poprzez zorganizowanie trzech spotkań w siedzibie Starostwa Powiatowego. Z protokołu spotkania z [...] sierpnia 2016 r. wynika jasno, że większość zastrzeżeń związków zawodowych została uwzględniona a postanowienia te zostały zmienione. Tylko w zakresie niektórych postanowień, trzech paragrafów, nie udało się ustalić jednolitego stanowiska. Dodatkowo Zarząd Powiatu odpowiadał na wszystkie pytania składane za pośrednictwem pism przez zainteresowane związki zawodowe jak również przedstawił dokumenty i dane wymagane przez skarżącego i inne związki. Tym samym została zapewniona realna możliwość wypowiedzenia się przez związki zawodowe zrzeszające nauczycieli co do regulaminu wynagradzania jak również związki skutecznie wpłynęły na większą część postanowień. Forma uzgodnienia była zgodna z przepisami prawa, zwyczajem oraz oczekiwaniami skarżącego, który w piśmie z [...] czerwca 2016 r. wskazał w jaki sposób uzgodnienia powinny przebiegać. Zdaniem organu uwzględnienie skargi doprowadzałoby do niedopuszczalnej ingerencji związków zawodowych w kompetencje stanowienia prawa przez Radę Powiatu, której skutkiem byłoby całkowite ubezwłasnowolnienie tego organu w zakresie stanowienia prawa. Dlatego też wykładnia art. 30 ust. 6a K.N. przedstawiona przez skarżącego nie daje się pogodzić z wykładnią systemową i funkcyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Powiatu z 17 listopada 2016 r. nr XX.1.2016 w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz nauczycielskich dodatków mieszkaniowych dla nauczycieli jednostek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Powiat, zarzucił tej uchwale, iż rażąco narusza ona art. 19 ust. 1 u.z.z. albowiem Rada Powiatu nie dopełniła obowiązku uzgodnienia projektu uchwały ze związkami zawodowymi. Sąd nie podziela tego stanowiska. Przepis ten jest przepisem ogólnym, określającym uprawnienia reprezentatywnej organizacji związkowej. I tak zgodnie z jego treścią, organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Ponieważ przedmiotem zaskarżonej uchwały jest ustalenie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz nauczycielskich dodatków mieszkaniowych dla nauczycieli jednostek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Powiat, w zakresie opiniowania a w zasadzie uzgadniania tego aktu prawnego, zastosowanie ma art. 30 ust. 6a K.N., stanowiący, iż regulamin podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Zdaniem Sądu zasadnie w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że zamieszczone w art. 30 ust. 6a K.N. pojęcie "podlega uzgodnieniu", nie ma w tej ustawie definicji. Zatem słuszne jest w tym zakresie powołanie się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 marca 1998 r. sygn. akt U. 23/97, w którym to wyroku Trybunał odnosi się do art. 4 ust. 2 K.N., gdzie zamieszczone zostało identyczne sformułowanie. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis art. 4 ust. 2 K.N. dotyczy współuczestnictwa związków zawodowych w procesie tworzenia prawa, a użyty w nim termin "uzgodnienie", zgodnie z jego sensem językowym oznaczać ma czynność polegającą na "doprowadzeniu do braku rozbieżności", "ujednolicaniu" czy też "harmonizowaniu" (w znaczeniu "wzajemnego dostosowania"). Trybunał stwierdził też, że co prawda jedno ze znaczeń tego terminu sprowadza się do "obopólnego wyrażenia na coś zgody", lecz ustawodawca przy konstruowaniu tej formy współuczestnictwa związków zawodowych w procesie tworzenia prawa kładzie nacisk nie na efekt uzgodnienia w postaci osiągnięcia zgody, lecz raczej na fakt uzgadniania, na sam proces dochodzenia do tej zgody; ujednolicania czy też wzajemnego dostosowywania (harmonizowania) swoich stanowisk. Świadczy o tym zawarcie przed rozważanym pojęciem słowa "podlegają". Trybunał stwierdził też, że oznacza to nałożenie (...) przede wszystkim obowiązku poddania treści aktów (...) procedurze uzgodnieniowej celem wypracowania wspólnego stanowiska. Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika także, że "uzgodnienie" nie może zawsze oznaczać całkowitej i powszechnej zgody między organem prawotwórczym, a podmiotami uczestniczącymi w procesie stanowienia aktu normatywnego na wszelkie rozwiązania tego aktu, lecz oznaczać musi poddanie treści stanowionych aktów sformalizowanej procedurze uzgodnieniowej z podmiotami upoważnionymi do tej formy uczestnictwa w procesie stanowienia aktu normatywnego w celu jej osiągnięcia. W ocenie Sądu, mając na uwadze argumentację Trybunału Konstytucyjnego przedstawioną w tym wyroku, należy przyjąć, że pojęcie "podlega uzgodnieniu" oczywiście oznacza nałożenie na radę obowiązku poddania treści projektu regulaminu - procedurze uzgodnieniowej celem wypracowania wspólnego stanowiska - jednak tego sformułowania nie należy rozumieć jako konieczności uzyskania zgody związku zawodowego na propozycję organu co do postanowień regulaminu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 917/05 (wyrok dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) wymóg uzgodnienia regulaminu, nie może być rozumiany jako wymóg całkowitej zgody, zacierałby bowiem różnice między współuczestnictwem w procesie stanowienia prawa a współstanowieniem. Skoro zatem - a wynika to z przekazanych akt sprawy - przedstawiciele strony skarżącej uczestniczyli w uzgadnianiu projektu zaskarżonej uchwały, jednak nie wszystkie proponowane przepisy uzyskały akceptację skarżącego, nie można organowi zarzucić naruszenia art. 30 ust. 6a K.N. a w konsekwencji także art. 19 ust. 1 u.z.z. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), skargę jako nieuzasadnioną oddalił.