I OSK 917/05

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 maja 2005 r. III SA/Lu 181/05 w sprawie ze skargi Rady Miasta P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia 8 lutego 2005 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych warunków przyznawania nauczycielom dodatków i innych składników wynagrodzenia - uchyla zaskarżony wyrok i skargę oddala. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 maja 2005 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Miasta P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia 8 lutego 2005 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych składników wynagrodzenia - uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wskazanym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda L. stwierdził nieważność uchwały nr XXVIII/257/04 Rady Miasta P. z dnia 30 grudnia 2004 r. w sprawie określenia, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2005 r., wysokości oraz szczegółowych warunków przyznawania nauczycielom dodatków motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektórych innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w części obejmującej: par. 3 ust. 9 w brzmieniu: "po zasięgnięciu opinii zakładowych organizacji związkowych", par. 4 ust. 3 w brzmieniu: "po zasięgnięciu opinii zakładowych organizacji związkowych", par. 4 ust. 4 w brzmieniu: "po zasięgnięciu opinii Dyrektora Powiatowego Centrum Doskonalenia Zawodowego Nauczycieli w Puławach oraz zakładowych organizacji związkowych", oraz par. 4 ust. 5 w brzmieniu: "po zasięgnięciu opinii zakładowych organizacji związkowych" regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały. W ocenie organu nadzoru przyjęte regulacje nie znajdują uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów, a tym samym nie mają podstawy prawnej. W myśl art. 30 ust. 6a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela /Dz.U. 2003 nr 118 poz. 1112 ze zm./ uzgodnieniu ze związkami zawodowymi podlega jedynie treść regulaminu wynagradzania nauczycieli. Nauczyciel spełniający zawarte w regulaminie przesłanki nabycia dodatku motywacyjnego i funkcyjnego uzyskuje je z mocy tego regulaminu. Ich przyznanie i wysokość nie są uzależnione od opinii związków zawodowych, czy opinii Dyrektora Centrum. Wymóg zasięgania opinii związków zawodowych nie wynika również z ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 854 ze zm./, która enumeratywnie wylicza sprawy, w których wymagana jest opinia związków. W skardze na to rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Miasto P. podniosła, że zakwestionowane zapisy zostały wprowadzone na wyraźne wnioski obu działających w P. związków zawodowych a ich nieuwzględnienie skutkowałoby nieuzgodnieniem regulaminu. Skoro uzgodnieniu podlega regulamin a wskazane zapisy znajdują się w jego treści to zarzuty Wojewody są niezrozumiałe, tym bardziej że ustawa o związkach zawodowych nie wyklucza wprowadzenia, za zgodą - po uzgodnieniu przez zainteresowane strony - dodatkowego wymogu uzyskiwania opinii w innych sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uwzględniając skargę, poddał analizie kompetencje prawotwórcze powierzone Ministrowi do spraw oświaty i wychowania oraz jednostce samorządu terytorialnego. Zdaniem Sądu, kompetencje Ministra w tym zakresie są ograniczone do określonych kwestii a określenie wysokości wskazanych dodatków oraz szczegółowych warunków ich przyznawania należy do kompetencji samorządu terytorialnego. Z dokonanej analizy wynika, że przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela upoważnia jednostkę samorządu do określenia wszelkich warunków, również formalnych od których spełnienia zależy skuteczne przyznanie nauczycielowi dodatku funkcyjnego i motywacyjnego. Ponadto, jeśli przepis szczególny tego nie wyklucza to i w innych przypadkach, niż określone w ustawie o związkach zawodowych, możliwe jest zasięganie opinii organizacji związkowej. Brak jest też ustawowego zakazu zasięgania opinii Dyrektora Powiatowego Centrum Doskonalenia Zawodowego Nauczycieli. Opinia taka nie ma charakteru wiążącego, jest jedynie głosem doradczym. Nie jest to tryb wprost zabroniony przez ustawę, ani budzący kontrowersje ze swej istoty. Dodatkowo Sąd podniósł, że publikacja aktu nie jest zależna od wątpliwości organu nadzorczego i jednocześnie dokonującego publikacji a tym samym Wojewoda był zobowiązany natychmiast skierować uchwałę do publikacji. Wojewoda L. zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela przez uznanie, ż regulacje par. 3 ust. 9, par. 4 ust. 3, par. 4 ust. 4 i par. 4 ust. 5 załącznika do uchwały Rady Miasta P. z dnia 30 grudnia 2004 r. stanowią realizację ustawowego upoważnienia zawartego w powołanym przepisie Karty Nauczyciela. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono uchybienie proceduralne Sądu polegające na doręczeniu odpisu wyroku uchylającego rozstrzygnięcie nadzorcze z uzasadnieniem z którego wynikało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie a następnie doręczeniu odpisu "prawidłowego" uzasadnienia, z wyjaśnieniem że "do odpisu wyroku wysłanego dnia 1 czerwca 2005 r. doręczono mylnie inne uzasadnienie." Pełnomocnik Wojewody podniósł, że warunki przyznawania dodatków jakie ma określać organ samorządu mają charakter warunków merytorycznych. Powołał przy tym wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2003 r., II SA/Wr 1948/02, w którym Sąd wskazał, że w zakresie upoważnienia ustawowego nie mieści się kompetencja rady do powołania podmiotu uczestniczącego w sformalizowany sposób w procedurze przyznawania świadczeń. Zabieg powierzenia takich uprawnień, bez upoważnienia ustawowego, prowadziłby do konieczności rozszerzenia oceny prawidłowości procesu stosowania prawa o składniki nieobjęte regulacja ustawową. Przyznanie takich uprawnień Dyrektorowi Centrum bądź innemu podmiotowi może mieć miejsce wyłącznie na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia ustawowego. Wymóg uzgodnienia regulaminu ze związkami zawodowymi nie zmienia tej zasady. "Uzgodnienie" nie może oznaczać całkowitej i powszechnej zgody między organem prawotwórczym i innymi podmiotami uczestniczącymi w procesie stanowienia prawa. Przepisy art. 30 ust. 6-6a Karty Nauczyciela nie przewidują uchwalania regulaminu wynagradzania wspólnie ze związkami zawodowymi. Sformułowany w regulaminie wymóg zasięgania opinii związków zawodowych nie wynika też z ustawy o związkach zawodowych, bo ta ustawa zawiera wskazanie spraw w których opinia związków zawodowych jest wymagana a opiniowanie przyznawania i wysokości składników wynagrodzenia nie jest w ustawie wymienione. Także zatem ta ustawa nie może stanowić podstawy do wprowadzenia do regulaminu wynagradzania nauczycieli wymogu zasięgania opinii związków zawodowych. W skardze kasacyjnej powołano także uchwałę SN z dnia 16 lipca 1993 r. /I PZP 28/3 - OSNC 1994 nr 1 poz. 2/, w której uznano że przewidziane w ustawie uprawnienie związków do kontrolowania wysokości wynagrodzeń pracowników nie oznacza uprawnienia do żądania od pracodawcy udzielenia informacji o wysokości wynagrodzenia bez jego zgody. Ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia może stanowić naruszenie jego dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i art. 24 kodeksu cywilnego. Ponadto w skardze kasacyjnej za niezrozumiałe uznano wywody Sądu dotyczące wymogu publikacji aktów przed wykorzystaniem uprawnień nadzorczych skoro uchwała została opublikowana w Dz.Urz. Woj. L. 1994 r. nr 82 poz. 1677 a odmienne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 6 października 2003 r./II SA/Łd 1331/03/. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisu art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela /Dz.U. 2003 nr 118 poz. 1112 ze zm./ poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że zakwestionowane przez Wojewodę L. regulacje par. 3 ust. 9, par. 4 ust. 3, par. 4 ust. 4 oraz par. 4 ust. 5 załącznika do uchwały Rady Miasta P. z dnia 30 grudnia 2004 r. nr XXVIII/257/04 w sprawie określenia w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2005 r. wysokości oraz szczegółowych warunków przyznawania nauczycielom dodatków motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektórych innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego stanowią realizację ustawowego upoważnienia zawartego w powołanym przepisie jest zasadny a dokonana wykładnia błędna. Istotnie, przepis art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela stanowi, że organ prowadzący szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego, określa corocznie(...) w drodze regulaminu (...): 1/ w zakresie dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy - wysokość stawek oraz szczegółowe warunki ich przyznawania; 2/ w zakresie wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw - szczegółowe warunki ich obliczania i wypłacania; 3/ w zakresie nagród i innych świadczeń wiążących się ściśle ze stosunkiem pracy - wysokość i warunki ich wypłacania, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach. W tych określonych ustawowo ramach właściwy samorządowy organ prowadzący szkołę samodzielnie ustala wysokość wskazanych dodatków i innych świadczeń oraz warunki /a nawet szczegółowe warunki/ ich przyznawania i wypłacania. Ta samodzielność /i związana z nią wyłączność kompetencji/ jest samodzielnością w ramach i na podstawie prawa. W myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że - inaczej jak jednostka - nie mogą powoływać się na to, że jakieś działanie - nie zakazane przez prawo - tym samym jest dozwolone. Chociaż zatem określanie wysokości dodatków oraz szczegółowych warunków ich przyznawania i wypłacania stanowi kompetencję samorządowego organu prowadzącego szkołę to błędna jest wykładnia prowadząca do uznania, że przepis art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela upoważnia, jak przyjął Sąd I instancji, do określania wszelkich warunków, również formalnych. Nie można zatem zasadnie przyjmować, że skoro żaden przepis nie wyklucza możliwości zasięgania opinii organizacji związkowej i brak zakazu ustawowego, aby zasięgać także opinii Dyrektora Powiatowego Centrum Doskonalenia Zawodowego Nauczycieli w P. to wprowadzenie warunku obligatoryjnego zasięgania opinii organizacji związkowych i tegoż Dyrektora przy przyznawaniu, określonych w powołanym przepisie świadczeń i dodatków, jest zgodne z prawem. Stanowisko Sądu, iż w sytuacji gdy wymóg zasięgania opinii związków zawodowych w omawianych sprawach "nie jest trybem wprost zabronionym przez ustawę ani budzącym kontrowersje ze swej istoty" to Rada mogła go wprowadzić, jest błędne. Takie rozumowanie prowadzi do naruszenia wskazanego wyżej przepisu Konstytucji, określającego zasady działania organów władzy publicznej. Zgodnie z art. 30 ust. 6a Karty regulamin podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. To uzgodnienie nie może jednak prowadzić do przyjmowania, pod wpływem organizacji związkowych, regulaminowych rozwiązań naruszających prawo. Wymogu obligatoryjnego zasięgania opinii organizacji związkowych we wskazanych sprawach nie przewiduje ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 854 ze zm./. Prawo związków zawodowych do kontrolowania wysokości wynagrodzeń pracowników nie oznacza uprawnienia do żądania od pracodawcy ujawniania informacji o wynagrodzeniach poszczególnych osób bez ich zgody a takie ujawnienie może stanowić naruszenie dobra osobistego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższe stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 lipca 1993 r. /I PZP 28/3 - OSNC 1994 nr 1 poz. 2/. Przyznanie organizacjom związkowym, nie mającego oparcia w ustawie, regulaminowego prawa do opiniowania przyznawanych poszczególnym nauczycielom dodatków i świadczeń oraz ich wysokości prowadzić może do naruszenia ich dóbr osobistych /sfery prywatności/ w rozumieniu art. 23 i art. 24 kodeksu cywilnego i do niedopuszczalnej ingerencji w stosunek pracy. Zawarty w Karcie Nauczyciela wymóg uzgodnienia regulaminu przyznawania i wypłacania określonych świadczeń i dodatków dla nauczycieli nie może być rozumiany jako wymóg całkowitej zgody, zacierałby bowiem różnice między współuczestnictwem w procesie stanowienia prawa a współstanowieniem. Skoro uchwalenie regulaminu nie wymaga zgody związków zawodowych ani wspólnego ze związkami jego stanowienia to Rada nie może tłumaczyć wprowadzenia wadliwych, nie mających podstawy ustawowej, rozwiązań regulaminowych - stanowiskiem organizacji związkowych. Zasadnie zatem podniesiono w skardze kasacyjnej, że organ prawotwórczy zobowiązany do uzgodnienia aktu normatywnego, musi zapewnić o nim informację, musi zapewnić możliwość dyskusji merytorycznej, prezentowania różnych stanowisk i ich dostosowywania, musi wybrać optymalne rozwiązanie. Uzgodnienie nie może jednak prowadzić do przyjmowania rozwiązań nie mających podstawy prawnej i mogących prowadzić do działań naruszających prawa osób trzecich, w tym wypadku nauczycieli dla których pracodawcą jest dyrektor szkoły, mający wyłączne kompetencje do ustalania wysokości poszczególnych składników ich wynagrodzenia. Podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wątpliwości dotyczące wykładni Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zawartej w końcowym fragmencie uzasadnienia wyroku i dotyczącej wymogu publikacji aktów prawa miejscowego przed ewentualnym podjęciem postępowania nadzorczego, należy w pełni podzielić, podobnie jak stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku /II SA/Łd 1331/03/. Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna miała uzasadnione podstawy a w sprawie zachodziło jedynie naruszenie prawa materialnego, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, orzeczono jak w sentencji.