IV SA/Wa 1042/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej H. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzja Nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016r. poz. 23 z późn. ), dalej kpa, oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 poz. 1274 dalej ugn) - po rozpatrzeniu odwołania M. M. i H. M. - od decyzji Starosty Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...].11.2016r. orzekającej o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], aktualnie stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], utrzymał ją w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Decyzją wydaną z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].04.1975r., znak [...], orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, części nieruchomości o pow. 1667 m2, z ogólnej powierzchni 7 ha 2700 m2, położonej w [...], przy ul. [...] Nr [...], dalej "decyzja wywłaszczeniowa". Wywłaszczenia dokonano na wniosek Dyrekcji [...] Nr [...] z dnia [...].02.1975r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), dalej "ustawa z 1958 r." Nieruchomość o pow. 7,27 ha, nie posiadała założonej księgi wieczystej, uregulowana była w zbiorze dokumentów Rep. Nr [...] i stanowiła własność J.S. i B. S. na zasadach wspólności ustawowej w 1/44 części oraz nieustalonych właścicieli w 43/44 części, co potwierdza również zaświadczenie Państwowego Biura Notarialnego w [...] z dnia [...].04.1975r., L. dz. [...], znajdujące się w aktach wywłaszczeniowych. W aktach wywłaszczeniowych znajduje się również postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...].12.1975r., sygn. akt [...], w którym stwierdzono, iż J. i B. S. nabyli przez zasiedzenie z dniem [...] stycznia 1975 roku (zatem przed datą wydania decyzji wywłaszczeniowej) prawo własności nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], Nr rep. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. 1667 m2. Nieruchomość została przeznaczona zgodnie z lokalizacją szczegółową Nr [...] z dnia [...].10.1974r. pod budowę fabryki domów - linia [...] dla [...]. Decyzja o wywłaszczeniu stała się prawomocna - co stwierdzono w dniu [...].05.1975r. Wnioskami złożonymi w dniu [...].11.1997r. do Urzędu Rejonowego w [...] – J. S. i B. S. wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że wywłaszczona nieruchomość, oznaczona uprzednio jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], podzielona została na działki ewidencyjne o numerach [...] i [...] z obrębu [...]. Następnie działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] weszła w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], zaś działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] weszła w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent [...], zgodnie z przepisami w/w ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami) ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...].03.2004 r. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...] stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...]. Nadto wobec ustalenia, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] (której część stanowi dawna działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]) stanowi własność Miasta [...], w związku ze zmianą ustroju Miasta [...] oraz uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.05.2003r. sygn. akt: OPS 1/03 (stanowiącą, iż w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność miasta, prezydent tego miasta sprawujący jednocześnie funkcję starosty podlega - jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta - wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego od rozpoznania takiej sprawy), Prezydent [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...].04.2005r. przekazał wnioski B. S. i J. S. dotyczące zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], wraz z aktami sprawy do rozpatrzenia Wojewodzie [...]. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...].05.2005r., znak [...], Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Organ stwierdził, że od dnia 1.01.1998r. w sprawie zwrotów wywłaszczonych nieruchomości mają zastosowanie przepisy powołanej wyżej ustawy -z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 233 tej ustawy sprawy wszczęte (wniosek o zwrot nieruchomości złożono w dniu [...].11.1997 r.), lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Ustalono, że J. S. zmarł w 2006 roku, B. S. zmarła w 2010 roku. Przy piśmie z dnia 28.01.2011r. do akt sprawy dołączono notarialny Akt Poświadczenia Dziedziczenia z dnia [...].01.201 lr., Rep. A nr [...], z którego wynika, że spadek po B. S. nabyła córka H. M. w całości. H. M. w w/w piśmie z dnia [...].01.2011r. oświadczyła, że podtrzymuje wniosek swojej spadkodawczyni o zwrot nieruchomości położonej w [...], aktualnie wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Następnie przy piśmie z dnia [...].07.2016r. dołączono do akt sprawy notarialny akt poświadczenia dziedziczenia z dnia [...].04.201 lr., Rep A [...], zgodnie z którym spadek po J. S. nabyły: żona spadkodawcy M. M. i córka spadkodawcy: H. M. w udziałach wynoszących po 1/2 części każda z nich. Pani H. M. w w/w piśmie z dnia [...].07.2016r. oświadczyła, że jako spadkobierczyni J. S. podtrzymuje wniosek o zwrot opisanej wyżej nieruchomości. Obie potrzymały wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości tj. część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot, oznaczona w dacie wywłaszczenia jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] ([...]), aktualnie wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Opisana nieruchomość w dacie wydania w/w postanowienia Wojewody [...] Nr [...] stanowiła własność Miasta [...] (zgodnie z decyzją komunalizacyjną oraz przepisami ustawy z dnia [...] marca 2002r. o ustroju miasta [...] - Dz. U. Nr [...], poz. [...] ze zm.). Decyzją Nr [...] z dnia [...].11.2016r. Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], aktualnie stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Od decyzji odwołanie złożyli M. M. oraz H. M. Podniesiono w nim, że na decyzję o wywłaszczeniu B. S. nie wyraziła zgody. W opinii odwołujących nieruchomość została przeznaczona na cel, który nie został zrealizowany, "a na tych terenach działają obecnie jakieś firmy. Wskazano, że decyzja narusza art. 2 Konstytucji RP, bowiem w przekonaniu skarżących narusza zasady sprawiedliwości społecznej". Wojewoda [...] nie znalazł podstaw do odmiennej niż to zaprezentował organ I instancji oceny prawnej. Wskazał, że stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeśli stosownie do przepisu art. 137 ust. 1 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z dyspozycją art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997r., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu albo, 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel nie został zrealizowany. Organ rozpatrujący sprawę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej związany jest treścią art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zawiera zamknięty katalog okoliczności, w których można uznać nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i który to katalog nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Zbędność przejętej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego też w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia. Dopiero bowiem wtedy możliwe stanie się badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany w aspekcie jego zgodności z celem na jaki nieruchomość została przejęta. Ustalenie celu wywłaszczenia co do zasady, następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Jednak w sytuacji gdy, cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, organ prowadzący postępowanie zwrotowe jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. To uszczegółowienie (doprecyzowanie) winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te nieruchomości skomunalizowane, na których jednostki samorządu zrealizowały przed 2004r. i przed dniem złożenia wniosku o zwrot cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 roku, sygn. akt P 38/11). Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 roku (Dz. U. z 2004r. Nr 141, poz. 1492). W niniejszej sprawie przedmiotem ustaleń było zbadanie, czy w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Na podstawie zgromadzonych dokumentów organ I instancji ustalił, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na wniosek Nr [...] Dyrekcji [...] (inwestora zastępczego) z dnia [...].02.1975r., znak: [...]. Wywłaszczona nieruchomość znajdowała się w granicach terenu objętego decyzją Nr [...] o lokalizacji inwestycji określonej jako "budowa Fabryki Domów - systemu [...]- linia [...] na terenie położonym w dzielnicy [...] przy ul. [...]" oznaczonym na szkicu sytuacyjnym nr [...]. Powołana decyzja Nr [...] ustalała lokalizację fabryki domów na terenie o pow. ok. 18 ha, tereny te były sukcesywnie wywłaszczane w 1975 roku. Jeszcze przed wywłaszczeniem Dyrekcja [...] wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie terenu wnioskodawcy wywłaszczenia przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowych. Decyzją Prezydenta [...] z dnia [...].03.1975r., znak [...] zezwolono Dyrekcji [...] na natychmiastowe zajęcie terenu położonego w rejonie ul. [...] i [...] o powierzchni 32,5364 ha. Z treści w/w decyzji z dnia [...].03.1975r. wynika, iż na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji Nr [...], Nr [...] i Nr [...] teren położony w rejonie ul. [...] i [...] został przeznaczony pod budowę trzech fabryk domów, zaś wniosek Dyrekcji, dotyczący części gruntów objętych powołanymi lokalizacjami, jest uzasadniony koniecznością umożliwienia przeprowadzenia robót makroniwelacyjnych na znacznym obszarze, w związku z priorytetowym charakterem inwestycji oraz szczególnie ważnym charakterem inwestycji dla rozbudowy miasta. Ze zgromadzonego w sprawie przez organ I instancji - materiału dowodowego (dokumenty pozyskane z Urzędu [...], Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] w Dzielnicy [...], Wytwórni [...] " w likwidacji, Archiwum Urzędu [...] do spraw dot. terenu fabryk domów prowadzonych przez Starostwo Powiatowe w [...]) wynika, że decyzja lokalizacyjna Nr [...] została zmieniona decyzją Nr [...] z dnia [...].04.1977 r., znak [...], [...], wydaną dla Z., o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej dot. budowy Fabryki Domów — [...]" na terenie położonym na [...] przy ul. [...] na południe od Fabryki [...], oznaczonych w załączniku graficznym Nr [...] o pow. ok. 12,2 ha. Z treści decyzji Nr [...] wynika, że kompleksowe wytyczne urbanistyczne stanowiące integralną cześć decyzji Nr [...] są aktualne i powinny być uwzględnione w odpowiednim zakresie przy opracowywaniu projektu [...]. Zmiana decyzji Nr [...] spowodowała zmianę granic terenów przeznaczonych pod realizację zadania inwestycyjnego określonego w tej decyzji jako "linia [...]", jednakże cała dawna działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] pozostała na terenie przeznaczonym pod realizację inwestycji nazwanej przy wywłaszczeniu "linią [...]", objętym następnie decyzją Nr [...]. Materiał dowodowy wykazuje, że inwestycja określona w decyzji wywłaszczeniowej jako "fabryka domów - linia [...]", w wyniku kolejnych przekształceń opisywana jest w późniejszej dokumentacji jako [...], [...]lub [...]". Na mocy zarządzenia Nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] września 1988 roku utworzono Przedsiębiorstwo Państwowe - [...] "[...]", z dwóch [...]- wyłączona z [...]" (fabryka domów typu [...], określana wcześniej jako linia [...], której lokalizacja została ustalona decyzją Nr [...]) oraz [...] - wyłączona z [...]" (fabryka domów [...], określana wcześniej jako linia [...]). Obecnie [...]" postawiona jest w stan likwidacji. Treść decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] Nr [...] z dnia [...].03.1989r. wskazuje, iż grunt położony w [...] przy ul. [...], o pow. 11,8621 ha (objęty decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] z dnia [...].04.1977r.) pozostawał w zarządzie [...] na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] z dnia [...].04.1980r. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Burmistrza Gminy [...] z dnia [...].06.2000r., znak: [...], oraz pism z dnia [...].03.2001r., znak: [...] i z dnia [...].08.2002r" znak: [...], znajdujących się w aktach innych spraw dot. zwrotu nieruchomości wywłaszczonych pod budowę fabryk domów - linia [...] i linia [...] prowadzonych przez Starostwo Powiatowe w [...] (kopie w aktach przedmiotowej sprawy) wynika, że wg zapisu w ewidencji gruntów teren obu fabryk w dniu [...].12.1990r. pozostawał w zarządzie [...]. Teren wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej dawniej jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] ([...]), stanowiącej aktualnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], położonej w granicach decyzji o lokalizacji Nr [...] (zmienionej następnie decyzją Nr [...]), objęty był decyzją Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu [...] z dnia [...].05.1977 r., znak [...], o zatwierdzeniu planu realizacyjnego - ogólnego zagospodarowania terenu inwestycji Fabryki Domów [...] przy ul [...] w [...] wraz z załącznikami - szkicami koncepcyjnymi projektowanych obiektów budowlanych: hal produkcyjnych elementów płytowych i ściennych, budynku wydziałów pomocniczych, budynku socjalnego i administracyjnego z łącznikiem, magazynu materiałów łatwopalnych i kruszywa, betonowni faktur, stacji przesyłowej, rozładowczej, sprężarkowni, stacji trafo i portierni, z projektem zieleni. Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...].06.1977 r., znak [...], wydaną przez Wydział Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego [...], udzielono pozwolenia na wykonanie na nieruchomości przy ul. [...] w [...], według projektu zatwierdzonego w/w decyzją z dnia [...].05.1977 r., robót budowlanych związanych z budową obiektów Fabryki Domów [...], według załączonej dokumentacji technicznej. Do prowadzonych postępowań z zakresu zwrotów wywłaszczonych nieruchomości z terenu fabryki domów - linia [...] (lokalizacja Nr [...] zmieniona decyzją Nr [...]) - organ I instancji pozyskał kopię "Mapy sytuacyjno - wysokościowej dla celów projektowych terenu położonego w [...], dzielnicy [...] przy ul. [...]", z naniesionym "Szczegółowym realizacyjnym planem zagospodarowania terenu" dla obiektu [...], na którym uwidocznione są projektowane obiekty fabryki domów. Ponadto do prowadzonych w Starostwie Powiatowym w [...] spraw z zakresu zwrotów nieruchomości wywłaszczonych pod budowę fabryk domów w rejonie ul. [...] i [...] pozyskano z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] kopie zdjęć lotniczych terenu zajętego pod fabryki domów, wykonanych w dniach [...].05.1982r., czyli 7 lat po dniu kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna i [...].05.1987r. czyli 12 lat, po dniu kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Ze zdjęcia wykonanego w dniu [...].05.1982 r. wynika bezspornie, że cały teren przeznaczony pod budowę fabryk domów zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi Nr [...] i Nr [...], był wówczas zainwestowany i zabudowany obiektami fabryki domów: widoczne- zadaszone budynki, budowle, place składowe, drogi wewnętrzne itp. Opisane zagospodarowanie potwierdza również zdjęcie wykonane w dniu [...].05.1987r. Jak ustalił organ I instancji - fakt realizacji fabryki domów na wywłaszczonych terenach potwierdzają również dokumenty przesłane z [...]" w likwidacji przy piśmie z dnia [...].12.2010r., znak: [...]. Dokumenty te bezspornie wskazują, że na wywłaszczonych terenach wybudowano dwie fabryki domów. Na terenie, w skład którego wchodzi dawna działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], wybudowano fabrykę domów [...]" obok znajduje się wybudowana wcześniej Fabryka Domów - [...] (pismo [...] Fabryk Domów w Budowie skierowane do Okręgowego Inspektoratu Gospodarki Paliwowo-Energetycznej z dnia [...].10.1979 r., znak [...], w którym stwierdzono, że dostawcą energii elektrycznej do rozruchu fabryki domów " [...] "jest zbudowana wcześniej Fabryka Domów - [...] "). Nadto z pisma [...] z dnia [...].12.1976 r., znak [...] wynika, że realizowane były wówczas dwa zadania, zadanie Nr 1 - "Budowa [...]" i zadanie Nr 2 - "Budowa [...]". W treści pisma [...]" z dnia 17.06.1980r., znak [...] kierowanego do Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych o wyrażenie zgody na likwidację przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą: [...] Fabryki Domów - w Budowie stwierdzono, że wybudowano i przekazano do eksploatacji Kombinatowi [...] fabrykę domów typu [...] o mocy docelowej 12 tysięcy izb rocznie, a drugą fabrykę domów [...] o docelowej rocznej produkcji 12 tysięcy izb przekazano do eksploatacji Kombinatowi [...], zaś kolejne fabryki domów nie weszły do planu inwestycyjnego. Ponadto z treści tego pisma wynika, że z uwagi na fakt, iż przedmiotem działania przedsiębiorstwa objętego wnioskiem o likwidację, jest prowadzenie budów wytwórni elementów wielkopłytowych wraz z zapleczem technicznym, socjalnym i usługowym oraz przygotowanie obiektów do uruchomienia i eksploatacji, po zrealizowaniu w/w zadań przedsiębiorstwo nie będzie realizować dalszych zadań na skutek wstrzymania środków inwestycyjnych. Potwierdza powyższe również treść pisma Dyrekcji [...] skierowanego do Urzędu Dzielnicy - Gminy [...] z dnia [...].08.1991r., znak [...] (znajdującego się w aktach sprawy znak: [...], dotyczącej zwrotu innej nieruchomości wywłaszczonej pod budowę fabryk domów w rejonie ul. [...]), w którym podano, iż "zgodnie z pismem [...] Fabryk Domów z dnia [...].01.1980r. Nr [...] zaniechano budowy trzeciej fabryki domów w rejonie ul. [...] i [...] i została uchylona lokalizacja [...]" (decyzja o lokalizacji inwestycji Nr [...] ustalała lokalizację Fabryki Domów - [...]" i została anulowana decyzją Nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji: budowy Fabryki Domów -[...]"). Część dawnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oznaczona następnie jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], aktualnie stanowiąca część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], objęta lokalizacją fabryki domów położona jest poza ogrodzeniem [...]" w likwidacji i porośnięta trawą, krzewami i drzewami, co ustalono w trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...].09.2000r. przez pracowników Starostwa Powiatu [...]. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że na nieruchomości w dacie wywłaszczenia usytuowane były zabudowania właścicieli, które w związku z wywłaszczeniem i realizacją fabryki zostały rozebrane (potwierdzają ten fakt powyższe zdjęcia lotnicze z lat 1972, 1977, 1982 i 1987 nadesłane przy piśmie pełnomocnika [...]" w likwidacji do innej sprawy z tego terenu prowadzonej przez Starostę [...]). Omawiana nieruchomość, zgodnie z opisanym wyżej "Szczegółowym realizacyjnym planem zagospodarowania terenu" przeznaczona była pod realizację wjazdu na teren fabryki, parkingi i zieleń. W pobliżu omawianej nieruchomości, dawnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] zaplanowano i zrealizowano obiekty opisane na planie jako "[...] Budynek administracyjny oraz " [...] Stacja pomiarów cieplnych". Z pisma pełnomocnika [...]" w likwidacji z dnia [...].01.2015r. (nadesłanego do innej sprawy prowadzonej przez Starostę [...], dotyczącej części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]) wynika, iż na działce ewidencyjnej nr [...], której część stanowi dawna działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], zrealizowano infrastrukturę przesyłową, ciągi i kanały ciepłownicze integralnie związane z fabryką domów. Z dokumentów zgromadzonych przez organ I instancji wynika, iż na terenie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] zrealizowano również sieć telefoniczną, zewnętrzną sieć kablową, sieć wodociągową, przez działkę przebiega linia elektroenergetyczna napowietrzna. Dawna działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] położona jest przy samym ogrodzeniu [...]" w likwidacji, opisana wyżej infrastruktura przebiega pomiędzy wschodnią granicą działki a ulicą [...]. Nadto powołane wyżej "Wytyczne urbanistyczne kompleksowe" stanowiące załącznik do w/w decyzji Nr [...], które były również aktualne dla decyzji Nr [...] i powinny być uwzględnione przy opracowywaniu projektu [...], nakazywały uwzględnić od strony wschodniej (od ulicy [...]) pasy zieleni izolacyjnej, które umożliwią ewentualne korekty granicy lokalizacji, gdyby sytuacja taka zaistniała. W "Wytycznych ..." zwrócono także uwagę na konieczność likwidacji istniejących budynków mieszkalnych w granicach wydanej lokalizacji (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie). Także "Wytyczne urbanistyczne kompleksowe" do decyzji Nr [...] o lokalizacji fabryki domów - linia [...] (zaplanowanej i zrealizowanej obok fabryki nazwanej przy wywłaszczeniu "linią [...] "), stanowiące integralną część decyzji Nr [...] zmieniającej decyzję Nr [...], wskazywały na konieczność zabezpieczenia terenu pod pasy zieleni izolacyjnej m.in. od strony wschodniej, tj. od ulicy [...]. Ze zdjęć lotniczych z lat 1977 i 1982 wynika, iż wówczas dawna działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] wykorzystywana była jako dojazd do placu budowy fabryki, zdjęcie z 1987 roku wskazuje na wykorzystanie tej działki jako pas zieleni pomiędzy zrealizowaną inwestycją a ciągiem ulicy [...]. Na tej podstawie organ uznał, że część dawnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], oznaczona następnie jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], aktualnie stanowiąca część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] została wykorzystana na cel wywłaszczenia, realizacja celu określonego w w/w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...].04.1975r. nastąpiła, przed upływem terminów określonych w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, w przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks budynków, budowli i urządzeń, a za taką inwestycję należy uznać budowę fabryki domów, oceny przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, o jakich mowa w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, nie można dokonywać w odniesieniu do każdego z poszczególnych elementów zorganizowanej całości. W omawianej sprawie nie można dokonywać oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] odrębnie od szeregu innych nieruchomości, wywłaszczonych na ten sam cel. Budowa fabryk domów nie polegała tylko na wybudowaniu hali produkcyjnej ale również na budowie i realizacji innych budowli i urządzeń, dróg wewnętrznych, placów składowych, infrastruktury naziemnej i podziemnej niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania całego kompleksu fabryki, co wynika również z powołanych wyżej "Wytycznych kompleksowych urbanistycznych", stanowiących załącznik do opisanej wyżej decyzji Nr [...]. W ocenie sądu stan faktyczny został wyjaśniony przez Starostę [...] w sposób dokładny, a decyzja wydana na podstawie prawidłowej wykładni przepisów obowiązujących w tym zakresie. Z dokonanych ustaleń, wynika, w sposób bezsporny, że na terenie wywłaszczonym, w skład którego wchodzi działka objęta niniejszą decyzją, prace związane z realizacją celu wywłaszczenia rozpoczęto przed upływem 7 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna - co wypełnia przesłankę art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn. Ponadto, odnosząc się do zarzutów Skarżących, organ stwierdził, że postępowanie administracyjne prowadzone jest w oparciu o przepisy art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasadniczym zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest ustalenie, czy nieruchomość została właściwie zagospodarowana w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z przepisami prawa oraz utrwaloną linią orzeczniczą w przedmiotowym zakresie - zbędności nieruchomości w omawianym znaczeniu nie można natomiast wyprowadzać ze zdarzeń, które nastąpiły po osiągnięciu celu wywłaszczenia. Nie można zatem mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie lub w ogóle zaprzestano jej wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 2009r. sygn. I OSK 1138/08 LEX nr 552276,). Stabilność ukształtowanego na przestrzeni wielu lat orzecznictwa w zakresie wykładni art. 136 ust. 3 zd. pierwsze ugn jest sama w sobie wartością konstytucyjną. Ta wieloletnia praktyka ma bowiem niebagatelny wpływ na takie wartości konstytucyjne jak pewność i stabilność prawa i stosunków prawnych, które są wywodzone z art. 2 Konstytucji RP z zasady demokratycznego państwa prawnego (zob. np. wyrok TK z dnia 17 grudnia 1997 r. K 22/96, OTK 1997/5-6/71). Ponadto w wyroku z dnia 26 lipca 2006 r. SK 21/04 cyt. "Trybunał Konstytucyjny podkreśla istotną wartość stałości linii orzeczniczej jako składnika konstytucyjnej zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa". W postępowaniu o zwrot - organ nie jest uprawniony do badania prawidłowości decyzji wywłaszczeniowej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła H. M. Wskazała, że jej matka nie wyraziła zgody na wywłaszczenie, że zostali bezprawnie wyeksmitowani wraz z rodziną z przedmiotowej nieruchomości i ma nadzieję na sprawiedliwy wyrok. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. Oceniając zgodność z prawem decyzji Wojewody [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja zapadła bez należytego ustalenia stanu faktycznego, co stanowi o naruszeniu przez organ art. 6, 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organ w zaskarżonej decyzji powołał właściwe przepisy prawa materialnego jednakże wady w zakresie ustaleń faktycznych nie pozwalały mu na dokonanie prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego pod normę prawa materialnego. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 136 ust. 1 U.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 U.g.n. warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot odszkodowania. Ustawodawca w art. 229 U.g.n ograniczył termin dochodzenia tego rodzaju roszczeń wskazując, że roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3 U.g.n. nie przysługuje jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Innymi słowy roszczenie wygasa gdy nowe prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r. W niniejszej sprawie wniosek o zwrot nieruchomości został złożony [...] listopada 1997 r., a więc przed datą graniczną o jakiej mowa 136 ust. 3 U.g.n. Należy zatem przyjąć, że roszczenie nie wygasło. W sytuacji w której roszczenie nie wygasło organ zobowiązany jest do oceny, w świetle art. 136 § 3 U.g.n. czy zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości tzn. ustalenia czy wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na inny niż w decyzji wywłaszczeniowej cel. Kwestia ustalenia tego czy rzeczywiście wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia bywa niekiedy trudna. Tak jest w sytuacji gdy na danym terenie wybudowano wiele budynków o różnym przeznaczeniu lub drogi i urządzenia infrastruktury technicznej w ramach większego przedsięwzięcia. Nie powinny bowiem budzić wątpliwości co do zgodności z celem wywłaszczenia przypadki, gdy nieruchomość została wywłaszczona na jeden z celów wymienionych w art. 6 u.g.n., zwłaszcza wymienionych w pkt 1, 2, 2a oraz 3 tego artykułu, które wprost dotyczą infrastruktury technicznej – o ile wymienione tam ciągi, przewody i urządzenia stanowiące cel wywłaszczenia zostały zrealizowane w wymaganym czasie. Wątpliwości powstają gdy cel wywłaszczenia określono szerzej (tu na budowę fabryki) a w ramach tego szeroko zakreślonego celu realizowano wiele przedsięwzięć inwestycyjnych o różnym charakterze. Przykładem takiego szeroko zakreślonego celu może być budowa osiedla mieszkaniowego, obejmująca nie tylko budowę na wywłaszczonych gruntach budynków mieszkalnych, ale też niezbędnych mieszkańcom obiektów handlowych, usługowych, przedszkoli, szkół, przychodni, dróg, chodników, parkingów, zieleńców, placów zabaw oraz budowli, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Generalnie w orzecznictwie najczęściej traktuje się te wszystkie elementy jako mieszczące się w celu wywłaszczenia, pod warunkiem że stanowią element niezbędny do prawidłowego funkcjonowania osiedla czy tak jak w tym przypadku fabryki. W ramach oceny czy doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia konieczne jest zatem ustalenie na podstawie dowodów (a nie domniemań) jakie budynki zostały wybudowane i z jaką infrastrukturą towarzyszącą, bo tylko w takiej sytuacji możliwe jest porównanie zamierzeń wywłaszczeniowych z tym co faktycznie zostało wybudowane. Ocena czy tak pojmowany cel wywłaszczenia został zrealizowany, musi odnosić się do całości wywłaszczonej nieruchomości a nie jej części. Należy przy tym przyjąć, że w sytuacji gdy lokalizacja celu wywłaszczenia odbiega nieco od planowanej nie ma wypływu na zrealizowanie celu wywłaszczenia tj. tak jak w tym przypadku budowę fabryki domów. (por. wyrok NSA z 27 listopada 2014 r.,sygn. akt I OSK 846/13, LEX nr 1658642.). Wyrok dotyczy co prawda budowy osiedla mieszkaniowego to jednak biorąc pod uwagę fakt, że celem wywłaszczenia była budowa fabryki a więc kompleksu budynków wraz z infrastrukturą towarzyszącą, sytuacja w obu sprawach jest podobna. NSA zwrócił uwagę, że tak duża inwestycja jest złożonym i wieloetapowym procesem. Teren zajęty przez (tam: osiedle mieszkaniowe) nie musi być także w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. "W szczególności mogą na nim występować obszary tzw. zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne. Osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można również - co do zasady - wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłość powstał np. jakiś obiekt bardziej obecnie potrzebny jego mieszkańcom". W ocenie Sądu w niniejszym składzie uzasadniony jest pogląd, że budowa infrastruktury technicznej, o ile jest funkcjonalnie powiązana z celem wywłaszczenia, jest związana z obsługą tak jak w tej sprawie fabryki, to nawet w sytuacji w której są to urządzenia podziemne, służy ona celom wywłaszczenia. Sądowi znane są wyroki sądów w których mowa jest o tym, że istnienie na danym wywłaszczonym terenie infrastruktury technicznej co do zasady nie wyklucza możliwości zwrotu nieruchomości, to jednak pogląd taki możnaby uznać za słuszny przy przyjęciu, że ta infrastruktura była jednym z elementów istotnych z punktu widzenia celu wywłaszczenia. Bez znaczenia pozostaje, w ocenie Sądu, czy infrastruktura to infrastruktura podziemna czy naziemna gdyż istotne jest to czy jest ona funkcjonalnie powiązana z realizacją celu wywłaszczenia – w tym wypadku fabryką domów. Dla ustalenia spełnienia przesłanki "realizacji celu" o czym stanowi art. 137 ust. 1 pkt 2 U.g.n. i samego "celu", istotne jest to czy cel publiczny wskazany w decyzji wywłaszczeniowej został spełniony tzn. czy została wybudowana w określonym czasie, przez uprawniony podmiot planowana inwestycja. Zwrócić należy uwagę, że przy ocenie tej przesłanki organ musi mieć na uwadze treść art. 137 U.g.n., który wskazuje w jakich okolicznościach uznaje się, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty. Oceniając tę kwestię należy bowiem mieć na uwadze całe przedsięwzięcie inwestycyjne, które miało być zrealizowane na wywłaszczonym gruncie. Organ przyjął, że cel wywłaszczenia został spełniony gdyż na terenie obecnej działki [...], która pozostaje poza ogrodzeniem fabryki, została położona infrastruktura techniczna: przesyłowa, ciągi i kanały ciepłownicze związane z fabryką domów, sieć telefoniczna, zewnętrzna sieć kablowa, sieć wodociągowa, usytuowana jest linia elektroenergetyczna napowietrzna. Jednocześnie organ stwierdził, że dawna działka [...] (wchodząca obecnie w skład działki nr [...]) położona jest przy samym odgrodzeniu [...]" w likwidacji a opisana infrastruktura przebiega pomiędzy wschodnią granicą działki a ulicą [...]. Wskazał, że zgodnie z wytycznymi urbanistycznymi kompleksowymi stanowiącymi załącznik do decyzji [...] nakazano uwzględnić od strony wschodniej (ulicy [...]) pas zieleni izolacyjnej, który umożliwi ewentualną korektę granicy lokalizacyjnej. Zdaniem organu taka sytuacja zaistniała w tym postępowaniu. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę niekwestionowany fakt, że dawna działka [...] pozostaje poza ogrodzeniem fabryki, uzasadnione jest twierdzenie, że organ nie powołał przekonujących dowodów na okoliczność, że nieruchomość ta została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Twierdzenia, iż ww infrastruktura pozostaje w związku funkcjonalnym z fabryką, wymaga dowodu a nie uprawdopodobnienia w szczególności w sytuacji w której z powoływanych przez organ dowodów wynika, że nieruchomość miała być wykorzystana na pas zielenia nie infrastrukturę techniczną. W sytuacji w której nie doszło do całościowego ogrodzenia nieruchomości wywłaszczonej może to oznaczać zarówno to że z uwagi na konieczność pozostawienia pasa ochronnego ta część gruntu pozostała poza ogrodzeniem ale i to, że w ogóle ta część nieruchomości była zbędna na ten cel. Ponadto nie zostało w sposób przekonujący wyjaśnione przekształcenia podmiotu na rzecz którego dokonano wywłaszczenia. Zwrócić należy uwagę, że wniosek o wywłaszczenie pochodził od Dyrekcji [...], której zezwolono na zajęcie terenu położonego w rejonie ulicy [...] i [...] pod budowę trzech fabryk domów (a nie tylko fabryki domów – system [...] – linia [...]). Decyzja lokalizacyjna nr [...] została zmieniona decyzją nr [...] z [...] kwietnia 1977 r. wydaną na rzecz [...]". Organ I instancji stwierdził, że zmiana decyzji spowodował zmianę granic terenów przeznaczonych pod realizację pierwotnego zadania inwestycyjnego jednakże cała działka o nr [...] pozostała na terenie przeznaczonym pod inwestycję nazywaną "fabryka domów – linia [...]". Następnie pojawia się w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie o utworzeniu Przedsiębiorstwa Państwowego [...]", które zostało utworzone mocą zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z [...] września 1988 r., a wg zapisów w ewidencji gruntów od dnia [...] grudnia 1990 r. teren obu fabryk pozostawał w zarządzie [...]. Z decyzji nie wynika jednak czy fabryka została wybudowana przez podmiot na którego rzecz nastąpiło wywłaszczenie czy też przez jego następcę prawnego. Tylko bowiem w takiej sytuacji możnaby, przy spełnieniu przesłanki z art. 136 § 3 ugn., przyjąć że istnieją podstawy do uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przez uprawniony podmiot. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, mając na uwadze powyższe, ustali w sposób nie budzący wątpliwości i na podstawie dowodów pochodzących przede wszystkim z okresu wywłaszczenia i budowy czy nieruchomość została użyta na inny cel niż cel określony w decyzji o wywłaszczeniu a więc czy żądanie zwrotu jest zasadne i wyda decyzję merytoryczną oddalającą lub uwzględniającą wniosek o zwrot. W ocenie Sądu organ nie wyczerpał wszystkich możliwości dowodowych gdyż nie zwrócił się np. do archiwów państwowych (np. Archiwum Akt Nowych) o dokumenty z procesu wywłaszczenia i budowy. Ponadto organ nie rozważył jakie znaczenie dla oceny spełnienia celu wywłaszczenia ma fakt, iż na tym terenie wybudowano kilka fabryk podczas gdy nieruchomość była wywłaszczona pod budowę jednej. Poza tym organ powinien sięgnąć do decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości odpowiadającej obecnie działce [...] (decyzja nr [...]), która jest ostateczna aby stwierdzić czy nie mamy do czynienia z res iudicata. Uzasadnienie decyzji musi spełniać wymogi art. 107 § 3 K.p.a. tj zawierać wskazanie dowodów na jakich się organ oparł przy ustalaniu stanu faktycznego i z których konkretnie dowodów wyprowadził określone ustalenia faktyczne. Poprzestanie na ogólnym powołaniu dowodów na okoliczność braku podstaw do zwrotu nieruchomości nie spełnia wymogów art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. Przy czym oparcie ustaleń faktycznych co do wybudowania 2 fabryk przede wszystkim na zdjęciach lotniczych, nie może stanowić wystarczającego dowodu na okoliczność zrealizowania celu wywłaszczenia o jakim mowa w decyzji wywłaszczeniowej tym bardziej, że na tym terenie wybudowano więcej niż jedną fabrykę – jak wywodzi organ. Dla oceny tej przesłanki pomocne może być ustalenie jak duża powierzchnia działki pozostała poza ogrodzeniem i czy rzeczywiście na takiej powierzchni możliwe było zrealizowanie wymienionej w uzasadnieniu decyzji infrastruktury technicznej tym bardziej, że skarżący, w załączniku do protokołu tym faktom zaprzeczali. Organ nie ustalił także kiedy rozpoczęły się prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, co ma znaczenie w świetle art. 137 u.g.n. Należy natomiast zgodzić się z organem, że prawidłowo ustalił cel wywłaszczenia, gdyż ten wynika z decyzji wywłaszczeniowej, podmiot na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenia - Dyrekcja [...] jak również niewadliwie stwierdził, że nie jest władny do oceny prawidłowości decyzji wywłaszczeniowej która jest ostateczna. Wzruszenie takiej decyzji możliwe jest w innych trybach np. w trybie postępowania nieważnościowego – art. 156 K.p.a. Nie ma więc organ właściwy do rozpoznania wniosku o zwrocie nieruchomości możliwości oceny czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub z innych przyczyn powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.