II SAB/Wr 47/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. i przewlekłość postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie pawilonu I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. K. – powołując się na przepisy: art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718) – wniósł w dniu 20 marca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. postępowania administracyjnego w sprawie znak: [...]. W uzasadnieniu skargi J. K. wyjaśnił, że w dniu 29 marca 2004 r. skierował do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu Nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowo-usługowego zlokalizowanego w J. przy ul. [...] na działce nr [...] i [...] przed zakończeniem wszystkich robót. Skarżący podał też w uzasadnieniu, że decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w opisanej we wniosku weryfikacyjnym sprawie, a organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał tą decyzję w mocy. Następnie J. K. przedstawił w uzasadnieniu skargi kalendarium czynności orzeczniczych podejmowanych w tej sprawie przez organy nadzoru budowlanego właściwe instancyjnie oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu i Naczelny Sąd Administracyjny. Wynika z niego m.in., że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt [...] uchylił decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. Nr [...]. W dalszej części uzasadnienia skarżący wyjaśnił, że do dnia 6 października 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. był bezczynny w sprawie i prowadził przewlekle postępowanie, w związku z czym wniósł pismem z dnia 7 października 2016 r. w trybie art. 37 § 1 kpa zażalenie, po rozpoznaniu którego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wyznaczył organowi powiatowemu 30-dniowy termin, liczony od dnia otrzymania postanowienia, celem właściwego, zgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym załatwienia sprawy. Skarżący podał przy tym, że mimo wydania postanowienia na podstawie art. 37 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nie zakończył postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji, chociaż upłynęło 13 lat od dnia złożenia wniosku. Powołując się na tak sformułowane zarzuty J. K. wniósł: 1) na podstawie art. 149 par. 1 p.p.s.a. o zobowiązanie PiNB w O. do wydania decyzji w ww. sprawie w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdzenie, że PINB w O. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, 3) stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) na podstawie art. 149 par. 2 p.p.s.a. o przyznanie od PINB w O. na rzecz skarżącego J. K. sumę pieniężną w wysokości 10.000 złotych, 5) na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od PINB w O. na rzecz skarżącego J. K. kosztów postępowania sądowego. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniosła o oddaleni skargi, a w uzasadnieniu swego wniosku podała, że na skutek uprawomocnienia się wyroku z dnia [...] r. sygn. akt [...] w dniu [...] r. wydano decyzję Nr [...], w uzasadnieniu której powołane zostały argumenty odnoszące się do wniosku o oddalenie skargi wniesionej w tej sprawie. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 12 czerwca 2017 r. sprawa została wyznaczona do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako: "u.p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a.). Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 u.p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto z urzędu albo na wniosek strony może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 u.p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.). Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. i przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją własną z dnia [...] r. Nr [...] udzielającą pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowo-usługowego. Sprawy te rozpatrywane w nadzwyczajnym trybie weryfikacyjnym orzeczeń administracyjnych, załatwiane są – jak wynika z kodeksu postępowania administracyjnego w formie decyzji administracyjnej wydawanej po przeprowadzeniu postępowania uregulowanego przepisami tej ustawy procesowej. Przepisy procesowe stanowią także o terminach załatwienia spraw. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 § 1 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2 art. 12 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5). Artykuł 36 § 1 k.p.a. stanowi zaś o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2). Powyższe przepisy nakładają zatem na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, o jakim mowa w art. 35 k.p.a., bądź w przepisach szczególnych, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie (m.in. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, zam. zb. Lex nr 491969 - nadal aktualne), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. W niniejszej sprawie tak rozumiana bezczynność zaistniała. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. bezsprzecznie uchybił bowiem terminom określonym w art. 35 k.p.a. Co więcej, organ zignorował również termin załatwienia sprawy wyznaczony przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, czym naruszył także art. 36 k.p.a. Doręczone Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akta administracyjne uprawniają do stwierdzenia, że od dnia uprawomocnienia się wyroku kasacyjnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) tj. od dnia 29 lipca 2014 r. do dnia doręczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] wyznaczającego organowi powiatowemu 30-dniowy termin dla zgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym załatwienia sprawy tj. do dnia 15 listopada 2016 r. w sprawie nie były podejmowane żadne czynności. Z materiału sprawy wynika, że dopiero w dniu 16 listopada 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. skierował w trybie art. 61 § 1 i § 4 kpa do stron postępowania zawiadomienie o jego wszczęciu, zawierające również pouczenie o uprawnieniach wynikających z przepisów art. 10 § 1 i art. 73 § 1 kpa. Następnie pismem z dnia 2 grudnia 2012 r. organ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a wobec wniosku dowodowego J. K. z dnia 2 grudnia 2016 r. (doręczonego organowi w dniu 6 grudnia 2016 r.) kolejnym pismem z dnia 27 grudnia 2016 r. zawiadomił strony postępowania w trybie art. 36 § 2 kpa o rozpatrzeniu sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt z Sądu Rejonowego w O., wnioskowanych przez J. K.. Materiał sprawy wskazuje również, że w związku z pismem J. K. doręczonym Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w dniu 9 stycznia 2017 r., zawierającym wnioski dowodowe oraz wniosek o wyłączenie tego organu od rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, skierowane zostało w dniu 18 stycznia 2017 r. do J. K. pismo stanowiące odpowiedź na wniosek powyżej opisany oraz informujące, że sprawa zostanie załatwiona po rozpatrzeniu wniosku o wyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O.. (Postanowienie odmawiające wyłączenia tego organu na podstawie art. 25 kpa zostało wydane przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r. – Nr [...]). Dopiero skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spowodowała zakończenie postępowania i wydanie w dniu 27 kwietnia 2017 r. decyzji rozstrzygającej sprawę. Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi organ bezsprzecznie pozostawał w bezczynności ponieważ nie wydał aktu kończącego postępowanie w sprawie. Skarga w dacie jej wniesienia była zatem zasadna. Wskazać w tym miejscu należy, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy. Innymi słowy, celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd czyni to na podstawie akt sprawy i to według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania orzeczenia. Z tego też względu przy rozpoznaniu niniejszej skargi, Sąd musiał uwzględnić, że już po jej wniesieniu ale jeszcze przed rozprawą, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał w dniu [...] r. decyzję Nr [...] kończącą postępowanie. Tym samym cel skargi na bezczynność został osiągnięty a Sąd na podstawie art. 161 § 3 u.p.p.s.a zobligowany był umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Natomiast odnosząc się do podnoszonego przez J. K. zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w opisywanej wcześniej sprawie należy wyjaśnić, że przewlekłość postępowania administracyjnego którą skarżący zarzuca organowi w opisanej na wstępie sprawie, nie została zdefiniowana ani w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ani w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pojęcie to interpretuje się na podstawie ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w przepisie art. 35 k.p.a. oraz prowadzenie sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić także należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a). Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności, jednakże niejako otwarte, wymagające odrębnej analizy pozostaje zagadnienie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. Zgodnie z poglądami judykatury o przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując, przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza też stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego. Państwo i Prawo 2011/6/30). Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. To również prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Uwzględniając przedstawione powyżej rozumienie przewlekłości postępowania należy – zdaniem Sądu – uznać, że postępowanie poddane kontroli Sądu prowadzone było w sposób przewlekły. Jak opisano to już wcześniej w uzasadnieniu w okresie od uprawomocnienia się wyroku wydanego w dniu 29 maja 2014 r. w sprawie o sygnaturze [...] do dnia 16 listopada 2016 r. nie były podejmowane żadne czynności procesowe. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wynikająca z akt administracyjnych kolejność zdarzań zaistniałych w niniejszej sprawie, uprawnia do stwierdzenia, że w toku postępowania miały miejsce okresy, w których bezzasadnie nie podejmowano żadnych czynności procesowych. Pozwala to uznać, że postępowanie prowadzone było w sposób naruszający zasadę ekonomiki procesowej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasadę szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.). Zdaniem Sądu, taki sposób działania organu obarczył prowadzone w sprawie postępowanie wadą przewlekłości. Przyjmując powyższą ocenę Sąd uwzględnił także stanowisko prezentowane w wyroku z dnia 26 października 2012 r., w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie ...". (sygn. akt II OSK 1956/12, Lex nr 12337/17). Sąd w składzie orzekającym akceptuje również pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2012 r., zgodnie z którym, przedłużanie terminu zakończenia postępowania, stanowiące nadużycie instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 zmierza w istocie wyłącznie do uchylenia się od skutków zwłoki w załatwieniu sprawy (sygn. akt I SAB/Wr 181/12, Lex nr 1223921). Konsekwencją uznania w niniejszej sprawie przewlekłości postępowania, jest orzeczenie zawarte w pkt II sentencji wyroku. Zgodnie z art. 149 § 1 zdanie drugie u.p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy ocenie czy do przewlekłości w załatwieniu niniejszej sprawy doszło z rażącym naruszeniem prawa, należało uwzględnić, że: "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, w literaturze przedmiotu akceptowanej przez judykaturę wskazuje się, że przy ocenie czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Przy czym stan faktyczny i prawny winien być niewątpliwy (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013r., I OSK 1204/13). Podzielając stanowisko wyrażone w powołanym wyroku, należy wskazać, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie u.p.p.s.a., jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. W konsekwencji nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. W ocenie składu orzekającego, zaistniałej w niniejszym przypadku przewlekłości ocenianej w kontekście okoliczności i specyfiki sprawy, należy przypisać postać kwalifikowaną. W doktrynie wskazuje się, że celem poddania kognicji sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej, było wymuszenie nadania ich czynnościom sprawnego biegu, a więc zrealizowania interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (por. P. Kornacki "Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej", ZNSA 2011, z. 5). Natomiast uwzględniając fakt wydania decyzji w dniu [...] r. oraz czynności podejmowane przez organ na ostatnim etapie postępowania w rozpoznawanej sprawie tj. po dniu [...] r. Sąd nie przyjął kwalifikowanej postaci dla bezczynności, jaka miała miejsce w tej sprawie, obejmując żądanie w tym zakresie rozstrzygnięciem oddalającym skargę. Orzeczenie zawarte w pkt III wyroku odnosi się również do żądania przyznania od organu na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Wskazać należy, że opisana wcześniej w uzasadnieniu możliwość przyznania skarżącemu określonej sumy pieniężnej, o której mowa w przepisie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w przypadku uwzględnienia skargi. Wybór środka należy do Sądu i powinien być uwarunkowany celem skargi, którym jest zwalczenie bezczynności i przewlekłości postępowania i doprowadzenie do jego zakończenia, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w judykaturze administracyjnej, które Sąd orzekający w tej sprawie podziela to, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie przeczy temu, że może ona być przyznana tylko w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla zwalczania bezczynności oraz zdyscyplinowania organu. W uznaniu Sądu w rozpoznawanej sprawie – wobec podjęcia orzeczenia załatwiającego sprawę – nie zaistniały warunki, wskazane powyżej do uwzględnienia wniosku w tym zakresie wyprowadzonego z treści art. 149 § 2 (in fine) powoływanej wcześniej ustawy procesowej (np. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16, Lex nr 2273053; wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 25/17, Lex nr 2298868). Dodatkowo w tym kontekście należy zwrócić uwagę, że zasądzenie sumy pieniężnej, o której mowa w przepisie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwie do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. W tej sprawie ze względu na wykonanie przez organ obowiązku orzeczniczego, chociaż z niewątpliwym przekroczeniem terminów ustawowych, Sąd uznał za zbędne stosowanie dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych i w tym zakresie skargę oddalił. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I, II i III wyroku. Zawarte w pkt. IV wyroku orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi.