IV SA/Po 856/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. sprawy ze skargi H. S. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę IV SA/Po 856/16 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 13 stycznia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania (dalej również: "PINB dla Miasta Poznania") nakazał H. S. (dalej również: "skarżąca") doprowadzenie budynku przy ul. [...] w Poznaniu do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę ścianek gipsowo - kartonowych wydzielających pomieszczenia na strychu, połączone komunikacyjnie z lokalem mieszkalnym nr [...] oraz ścianek działowych wydzielających na strychu osobne pomieszczenie z instalacją ciepłej wody użytkowej dla lokalu mieszkalnego nr [...], likwidację otworu w stropie nad lokalem mieszkalnym nr [...] oraz rozbiórkę zamontowanych w tym otworze schodów prowadzących do pomieszczenia na strychu, rozbiórkę podestu i postumentu nad wanną w łazience lokalu mieszkalnego nr [...]. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również: "WWINB"), po rozpatrzeniu odwołania H. S., decyzją z dnia 4 lipca 2014r., sygn. [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po wniesieniu przez H.S. skargi na powyższe rozstrzygnięcie organu II instancji, wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015r., sygn. IV SA/P o 1024/14 skargę oddalił. PINB dla Miasta Poznania pismem z dnia 13 maja 2015r. wystosował do H. S. upomnienie i wezwał ją do wykonania obowiązków nałożonych decyzją PINB dla Miasta Poznania z dnia 13 stycznia 2014 r. PINB dla Miasta Poznania w dniu 4 sierpnia 2015r. wystawił zobowiązanej H. S. tytuł wykonawczy nr [...]i określił jej obowiązek doprowadzenia budynku przy ul. Matejki [...] w Poznaniu do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę ścianek gipsowo - kartonowych wydzielających pomieszczenia na strychu, połączone komunikacyjnie z lokalem mieszkalnym nr [...] oraz ścianek działowych wydzielających na strychu osobne pomieszczenie z instalacją ciepłej wody użytkowej dla lokalu mieszkalnego nr [...], likwidację otworu w stropie nad lokalem mieszkalnym nr [...] oraz rozbiórkę zamontowanych w tym otworze schodów prowadzących do pomieszczenia na strychu, rozbiórkę podestu i postumentu nad wanną w łazience lokalu mieszkalnego nr [...]. Ponadto w dniu 4 sierpnia 2015 r. PINB dla Miasta Poznania wydał postanowienie nr [...] o nałożeniu na H. S. 9000 złotych grzywny w celu przymuszenia. Organ wezwał H. S. do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...]. Zażalenie na ww. postanowienie złożyła H. S. podaniem z dnia 25 sierpnia 2015r., uzupełnionym pismem z dnia 27 sierpnia 2015 r. WWINB postanowieniem z dnia 12.07.2016r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części w jakiej ustalono termin wykonania obowiązku oraz termin wezwania do uiszczenia kwoty, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie i wezwał skarżącą do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] w terminie do 16 września 2016 r. oraz do wpłacenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia w wysokości 9000 zł w terminie do 30 września 2016 r. Organ wskazał, że nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wskazał, że decyzja, z której wynika egzekwowany obowiązek jest ostateczna, obowiązuje nadal w obrocie prawnym i nie wstrzymano jej wykonania. Ponadto pisemne wezwanie zostało doręczone skutecznie H. S. w dniu 13 maja 2015 r., natomiast tytuł wykonawczy wystawiony prawidłowo i doręczony zobowiązanej w dniu 20 sierpnia 2015 r. W związku z bezspornym upływem terminu do wykonania nałożonego obowiązku i nie wykonanie go do dnia wydania decyzji ustawowym obowiązkiem PINB było zastosowanie środka egzekucyjnego. Pismem z dnia 9 września 2016 r. skarżąca wniosła skargę na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lipca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca wskazała, że przed wydaniem decyzji częściowo przywróciła stan pierwotny w pomieszczeniach strychowych, a ponadto wykonała czynności przygotowawcze zmierzające do wykonania rozbiórki. Skarżąca wskazała na niezgodności zakresu czynności nakazanych przez organ w decyzji z zakresem czynności, które należy wykonać faktycznie. Skarżąca wskazała, że organ nałożył na nią grzywnę bez wyjaśnienia jej wątpliwości, co do zakresu prac. W piśmie procesowym z dnia 20 marca 2017 r. skarżąca wskazała, że niewykonanie nałożonych przez organ obowiązków nie wynika z przyczyn leżących po stronie skarżącej, a jedynie z konieczności uzyskania dodatkowych informacji, co do zakresu czynności, które skarżąca jest zobowiązana wykonać. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko określone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Na początku należy wskazać, iż w toczącym postępowaniu Sąd dokonuje oceny prawidłowości postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki orzeczonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2014 r. Zatem poza zakresem orzekania pozostaje kwestia prawidłowości, legalności i rodzaju obowiązku określonego w decyzji z 13 stycznia 2014 r. Te kwestie zostały uprzednio rozstrzygnięte w dwóch instancjach przez organy nadzoru budowlanego, oraz wyrokiem tutejszego Sądu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt. IV SA/Po 1024/14). Trafnie organ II instancji wskazał, iż należy uznać, że nakaz wykonania określonych robót budowlanych został nałożony prawidłowo, a jego zakres i szczegółowość nie budzi wątpliwości. Należy wskazać, że rozpoznając zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, badaniu podlega wyłącznie kwestia zgodności tego postanowienia z prawem. W ramach tego postępowania nie podlega zaś kontroli i ponownemu badaniu sprawa administracyjna, zakończona wydaniem decyzji administracyjnej, z której wynikają obowiązki podlegające egzekucji w trybie wyżej powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 z późn. zm. - dalej: "u.p.e.a."). Wniosek taki wynika wprost z treści art. 29 § 1 tej ustawy, który stanowi o braku uprawnienia badania przez organ egzekucyjny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Decyzja o nakazie rozbiórki mogła była przedmiotem kontroli sądowej w odrębnym postępowaniu, a z uwagi na jej prawomocność, decyzja ta może być wzruszona jedynie w odrębnych trybach nadzwyczajnych, a jako akt, który nie został podjęty w granicach niniejszej sprawy, nie podlega badaniu w ramach obecnego postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 135 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że postępowanie egzekucyjne nie jest tym etapem postępowania, na którym decyduje się o istnieniu obowiązku i jego wymiarze. Te kwestie rozstrzygają się na etapie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, jak stanowi o tym art. 29 § 1 u.p.e.a. Jest to przepis o kluczowym znaczeniu dla określenia uprawnień organu egzekucyjnego. Zadaniem organu egzekucyjnego jest stosowanie środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie (art. 7 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Organ egzekucyjny nie jest natomiast władny podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. W sytuacji zgłoszonej przez skarżącego organ egzekucyjny musiałby przeprowadzić pełną kontrolę istniejących decyzji, na podstawie których wystawiono tytuł wykonawczy, do czego żadnym przepisem nie jest uprawniony. W art. 29 § 1 u.p.e.a. jednoznacznie zakazano organowi egzekucyjnemu badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Ponieważ wkraczając w merytoryczne badanie zasadności egzekwowanego obowiązku organ egzekucyjny podejmowałby się rozpatrywania sprawy ostatecznie rozstrzygniętej. Skutkowałoby to sytuacją, w której organ egzekucyjny byłby niejako trzecią instancją rozpatrującą sprawę, a postępowanie egzekucyjne byłoby kontynuacją postępowania merytorycznego, w trakcie którego obowiązek podlegający egzekucji został określony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 303/99 oraz z dnia 19 kwietnia 2000 r., sygn. akt SA/Sz 358/99). Z tych przyczyn organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zgłaszanych zastrzeżeń co do obowiązku nałożonego decyzją ostateczną. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 423/15, LEX nr 1926268). W świetle art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie zaś z art. 121 § 4 u.p.e.a., w związku z art. 121 § 1 tego aktu, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i jeśli nie dotyczy budynku, jej wysokość nie może przekraczać 10 000 zł. W ocenie Sądu postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało wydane zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i spełnia przesłanki z art. 122 § 2 u.p.e.a. Decyzja PINB o nałożeniu na inwestora obowiązku doprowadzenia pomieszczeń do stanu poprzedniego stała się prawomocna. Wystawienie w dniu 4 sierpnia 2015r. tytułu wykonawczego oraz postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest konsekwencją tego, że inwestor w terminie wskazanym w decyzji z 13 stycznia 2014 r., a następnie w decyzji z 4 lipca 2014 r. nie wykonał ciążących na nim obowiązków. Ponadto PINB dla Miasta Poznania pismem z dnia 13 maja 2015r. wystosował do H. S. upomnienie i wezwał ją do wykonania obowiązków nałożonych decyzją PINB dla Miasta Poznania z dnia 13 stycznia 2014 r. Zasadne było więc wystawienie tytułu wykonawczego i nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Zarzuty podniesione w skardze nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy, ponieważ odnoszą się do decyzji nakładającej obowiązek przywrócenia lokali do stanu poprzedniego, która jest decyzją prawomocną. Niezależnie od tego skład orzekający zwraca uwagę, iż wykonanie obowiązku może stanowić podstawę umorzenia grzywny. Powyższe okoliczności wskazują, iż zarzuty podniesione w skardze są niezasadne na tym etapie realizacji obowiązku rozbiórki. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił