I OSK 2322/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Adrian Wawer po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 294/17 w sprawie ze skargi Rady Miasta C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego i urządzeń cmentarnych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia [...] marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 294/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi Rady Miasta C., uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., Nr [...], w przedmiocie opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego i urządzeń cmentarnych. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku Wojewoda [...] zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez: - błędną wykładnię art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2017 r. poz. 827) w zw. z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2017 r. poz. 912), w zakresie, w jakim Sąd przyjął, że art. 7 ust. 2 i 3 nie był podstawą do ustalenia opłat i nie stanowił lex specialis w stosunku do art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, - niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, w zakresie w jakim Sąd uznał, że każda działalność określona w uchwale jest działalnością komunalną, - błędną wykładnię art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej w zakresie, w jakim Sąd przyjął, że uchwała ma charakter prawa miejscowego i nie zbadał tego, - błędną wykładnię art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446, ze zm.), w zakresie w jakim Sąd przyjął, że do rozstrzygnięcia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 107 kpa bezpośrednio. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) – dalej ppsa, poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej związane z wewnętrzną sprzecznością wyroku przejawiające się w tym, że Sąd przyjął w uzasadnieniu, że art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych ma zastosowanie do ustalania cen i opłat uchwalonych zakwestionowaną przez organ nadzoru uchwałą, jednocześnie uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze, - art. 148 w zw. z art. 141 § 4 ppsa, poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim Sąd nie zbadał charakteru uchylonych rozstrzygnięciem nadzorczym opłat wprowadzonych w § 6 pkt 4 oraz § 7 ust. 4 Załącznika do uchwały, - art. 134 § 1 ustawy ppsa, poprzez niezbadanie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu, co miało istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w ocenie Sądu przepisy kwestionowanej przez organ nadzoru uchwały powinny regulować opłaty cmentarne z uwzględnieniem treści art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, ale art. 7 ust. 2 powołanej ustawy nie określa ani wysokości opłaty ani sposobu jej ustalenia, ani też nie zawiera delegacji w tym zakresie. Podstawą podjęcia zakwestionowanej w rozstrzygnięciu nadzorczym uchwały był jednak art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Sąd z jednej strony wskazuje więc na konieczność uwzględnienia art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych przy ustalaniu tych opłat, z drugiej jednak pozostawia w obrocie prawnym zapisy uchwały, które tych przepisów nie uwzględniają. Sąd nie różnicuje charakteru wymienionych przepisów. Przepis art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej jest przepisem kompetencyjnym, dającym podstawę radzie gminy do ustalenia wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie ma charakteru przepisu kompetencyjnego, wprowadza jednak wyłączenie, wskazując w jakich przypadkach opłaty te nie mogą być pobierane. Zdaniem organu nadzoru ustalenie opłat w oparciu o art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej nie może odbywać się z pominięciem treści art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Sąd wskazuje, że art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach nie ustala wysokości cen i opłat, ani nie stanowi o sposobie ich ustalania, zatem, nie można go traktować jako przepisu szczególnego w stosunku do art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej i ustalenie cen i opłat nie doznaje ograniczenia wyłącznie do czynności objętych ściśle pojęciem "pochowania zwłok". Organ nadzoru nie widzi jednak podstaw do różnicowania opłat za pochowanie zwłok od opłat za korzystanie z gruntu. Treść wyłączenia z art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych jednoznacznie wskazuje, że nie mamy tu do czynienia z opłatą za pochowanie zwłok, ponieważ zachodzi tu sytuacja, w której do pochowania zwłok nie dochodzi, a opłata jest pobierana. Jest to w istocie opłata za korzystanie z gruntu przez następne 20 lat. Z treści art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej wprost wynika, że ustalenie cen i opłat w oparciu o ten przepis odbywa się jeżeli przepis szczególny nie stanowią inaczej. W tym przypadku mamy do czynienia właśnie z takim przepisem szczególnym, odrębnym, którego niezastosowanie prowadzi do naruszenia prawa. Tymczasem Sąd nie uwzględnił tego przepisu, mimo że w treści uzasadnienia przyjął, że należy go stosować. Sąd przyznał organowi nadzoru rację, co do sposobu sformułowania przepisów § 4 Załącznika do uchwały, wskazując na wątpliwości co do obowiązku uiszczania opłat za korzystanie z gruntu w odniesieniu do grobów murowanych. To właśnie te wątpliwości interpretacyjne i brak precyzyjnego ustalenia, w jakim zakresie te opłaty są pobierane, a w jakim nie, były podstawą do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd w istocie przyznał rację organowi nadzoru, a mimo to uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze. Ponadto, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu nadzorczym stosuje się jedynie odpowiednio. Sąd natomiast wywiódł, że uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia nadzorczego powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Stawianie wszystkich wyżej wymienionych wymogów rozstrzygnięciu nadzorczemu powodowałoby, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego byłyby stosowane wprost, a nie odpowiednio, tak jak zadecydował ustawodawca w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu do rozstrzygnięcia nadzorczego należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie gminnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. Brak jest podstaw do odpowiedniego stosowania art. 107 kpa, gdyż norma art. 91 ust. 3 ustawy samorządzie gminnym reguluje kwestię uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego, ograniczając się do wskazania na konieczność zawarcia takiego uzasadnienia. Powołując się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych skarżący kasacyjnie stwierdził, że w postępowaniu nadzorczym nie zbiera się materiałów i dowodów mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, a zatem nie mają w nim zastosowania przepisy regulujące gromadzenie przeprowadzanie dowodów, w tym zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa, zasada oficjalności postępowania dowodowego wyrażona w art. 77 kpa i zasada oceny dowodów wyrażona w art. 80 kpa. Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi, a nie z przepisami regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną. Jego przedmiotem nie jest bowiem werdykt w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, lecz orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał organów gminy lub działalności organów samorządu gminnego. Tylko w odniesieniu do rozstrzygnięć stwierdzających nieważność ustawa o samorządzie gminnym stanowi o (odpowiednim jedynie) stosowaniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie stosowanie Kodeksu należy rozumieć, jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie gminnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że uzasadnienie faktyczne i prawne rozstrzygnięcia nadzorczego powinno spełniać wymogi wskazane w art. 107 kpa. Zarzut Sądu wskazujący na brak w rozstrzygnięciu nadzorczym argumentacji na poparcie stanowiska, że opłaty za czynności, o których mowa w § 6 pkt 4 i § 7 ust. 4 Załącznika do uchwały nie mieszczą się w zakresie cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności jednostek samorządu terytorialnego jest tym bardziej niezasadny, że sam Sąd w uzasadnieniu wyroku nie wyjaśnił, dlaczego opłaty te uznał za mieszczące się w ramach usług komunalnych. Tym bardziej, że sam wskazał, że w tym temacie kształtuje się różna praktyka i pojawia się odmienne orzecznictwo sądów administracyjnych. Sąd wypowiadając się w sposób lakoniczny na temat nieprawidłowości rozstrzygnięcia w zakresie oceny charakteru zakwestionowanych opłat naruszył art. 141 § 4 ppsa. Zadaniem Sądu jest bowiem wyjaśnienie zastosowania określonego przepisu prawa, przy czym ustawa o samorządzie gminnym w odniesieniu do organu nadzoru nie zawiera analogicznej delegacji. Z naruszeniem art. 141 § 4 ppsa mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sąd w skarżonym orzeczeniu nie odniósł się w ogóle do charakteru zakwestionowanych w rozstrzygnięciu nadzorczym opłat, nie wyjaśnił czy według niego mieszczą się one w zakresie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej. Uzasadnienie do wyroku jest ponadto sporządzone w sposób niejasny. Częściowo Sąd przyznaje rację stronie skarżącej, częściowo popiera organ nadzoru, nie wyjaśniając ostatecznie dlaczego w sentencji wyroku uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze, uznając tym samym argumenty strony skarżącej. Sąd wskazał również na konieczność dokonania przez organ nadzorczy ustaleń odnośnie trybu wejścia w życie zakwestionowanej w rozstrzygnięciu nadzorczym uchwały, uznając, że akt ten ma charakter aktu prawa miejscowego. Przytaczając argumenty za przyjęciem takiego stanowiska i uznając, że akt ten powinien wejść w życie jak akt prawa miejscowego, to znaczy 14 dni od ogłoszenia w dzienniku urzędowym, jednocześnie uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze. Zgodnie z argumentacją z większego na mniejsze, jeżeli nieprawidłowy jest cały akt prawny, to tym bardziej należałoby uchylić, jeżeli jest taka możliwość, jego część. Tymczasem Sąd pozostawił w obrocie prawnym przepisy uchwały, które weszły w życie w sposób nieprawidłowy, a nadto naruszają przepisy prawa materialnego. Takie działanie stoi w sprzeczności z art. 134 ppsa. Ustalanie wysokości opłat na podstawie ustawy o gospodarce komunalnej może zostać scedowane, w oparciu o art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, na organ wykonawczy i w tym kontekście wątpliwość budzi możliwość ich ustalania w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego. Podstawą do wydania aktu przez organ wykonawczy będzie bowiem wówczas uchwała rady gminy, a opłaty będą miały jedynie charakter oferty, a nie opłat administracyjnych. Stanowisko Sądu prezentowane w skarżonym orzeczeniu jest więc dwojakie, w części przyjmuje argumentację skarżącego, w części popiera organ nadzoru. Sąd przyznał rację organowi co do wątpliwości, jakie rodzą się na tle uchwały w zakresie pobierania opłat, zanegował natomiast możliwość uchylenia przepisów wprowadzających opłaty za przechowywanie ciała w chłodni oraz za przygotowywanie i udostępnienie kaplicy do ceremonii pogrzebowej, nie wyjaśniając dlaczego przyjął takie stanowisko oraz uznał, że uchwała jest nieprawidłowa ze względu na nieprawidłowy tryb jej wejścia w życie. Mimo przyjęcia takiego stanowiska uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, pozostawiając w obrocie prawnym sprzeczne z prawem przepisy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera wystarczających podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niewystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku. Pomimo bowiem częściowo błędnego uzasadnienia, rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku odpowiada prawu. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał na niedopuszczalność powtarzania w akcie prawa miejscowego, jakim jest uchwała objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, treści ustawy. Zgodnie bowiem z § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U z 2016 r. poz. 283), w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Powtarzanie treści art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w uchwale będącej przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie było więc konieczne. Nie jest natomiast wykluczone, aby w akcie prawa miejscowego była zawarta norma wynikająca z powołanego art. 7 ust. 3, ale w takim przypadku jej brak nie uzasadniał uznania za nieważny całego zapisu zawartego w § 4 omawianej uchwały. Skarżący kasacyjnie nie wykazał bowiem, aby cały zapis § 4 omawianej uchwały nie miał podstawy prawnej w przepisach ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych lub ustawy o gospodarce komunalnej. Z zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie wynika również, aby wadliwość powołanego § 4 polegała na nieprawidłowo określonym zakresie jego stosowania. Jeżeli bowiem wadą miałoby być nieokreślenie takiego zakresu, to stwierdzenie jego nieważności wymagało jednoznacznego i przekonywującego uzasadnienia. Zarzut kasacyjny błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej w zw. z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie zasługiwał więc na uwzględnienie, ponieważ rozważania Sądu dotyczące pojęcia "opłat za pochówek i za korzystanie z gruntu" nie mają znaczenia dla wyniku rozstrzygnięcia. Prawidłowo również Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący kasacyjnie nie wykazał, dlaczego przechowywanie ciała w chłodni oraz przygotowanie i udostępnienie kaplicy do ceremonii pogrzebowej uznał za niemieszczące się w zakresie usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. W rozstrzygnięciu nadzorczym poprzestano bowiem na lakonicznym i przez to arbitralnym stwierdzeniu, że czynności, te, wskazane w § 6 pkt 4 i § 7 ust. 4 Załącznika do uchwały będącej przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, nie mieszczą się w zakresie określonym w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Tymczasem, z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. O ile więc, według art. 91 ust. 5 powołanej ustawy, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, co może mieć wpływ na zakres stosowania wobec rozstrzygnięcia nadzorczego art. 107 tego Kodeksu, o tyle to art. 91 ust. 3 powołanej ustawy determinuje obowiązek organu nadzoru do zawarcia w rozstrzygnięciu nadzorczym uzasadnienia, z którego treści będzie wynikała argumentacja organu nadzoru uznania danego aktu lub jego części za nieważną. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawiera jakiejkolwiek argumentacji organu w tym zakresie. Zawarto w nim jedynie ocenę bez argumentów, z których ona wynika, przez co ocena ta nie stanowi uzasadnienia, a jedynie pogląd niepoparty jakąkolwiek argumentacją prawną. Kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie rozważania Sądu pierwszej instancji o naruszeniu art. 107 kpa nie mają więc znaczenia w sprawie, tak samo, jak pogląd Sądu, że powołane wyżej czynności, opisane w § 6 pkt 4 i § 7 ust. 4 Załącznika do uchwały będącej przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, są usługami komunalnymi o charakterze użyteczności publicznej. Za przyczynę uzasadniającą prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji należy bowiem przyjąć okoliczność braku uzasadnienia przez organ nadzoru swojego poglądu o treści powołanych § 6 pkt 4 i § 7 ust. 4. Z powyższych względów zarzuty kasacyjne niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, błędnej wykładni art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz naruszenia art. 148 w zw. z art. 141 § 4 ppsa nie mogły być uwzględnione. Wbrew natomiast zarzutowi kasacyjnemu dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez niezbadanie charakteru uchwały, jako aktu prawa miejscowego, Sąd ten przedstawił stosowną argumentację wspartą określonymi orzeczeniami innych sądów administracyjnych, która przemawia za uznaniem przedmiotowej uchwały za akt prawa miejscowego. Uwzględniając jednak pogląd zawarty w skardze kasacyjnej o wątpliwościach co do charakteru uchwały podejmowanej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej na tle art. 4 ust. 2 tej ustawy, rolą organu nadzoru jest wnikliwie rozważenie tej okoliczności. Podnoszone w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych argumenty przemawiające za dwojakim traktowaniem przedmiotowej uchwały - jako aktu prawa miejscowego albo aktu nie mającego takiego charakteru, oznacza, że stwierdzenie nieważności uchwały z powołaniem się na okoliczności związane z jej charakterem prawnym jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy w danej sprawie zostanie wnikliwie rozważony i w konsekwencji jednoznacznie oceniony ten charakter. Sama bowiem rozbieżność ocen tego charakteru nie wyklucza stwierdzenia nieważności aktu, jeżeli zostanie wykazane, że jedna z tych ocen jest pozbawiona podstaw prawnych. Także zarzut kasacyjny naruszenia art. 134 § 1 ustawy ppsa, poprzez niezbadanie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nie zasługiwał na uwzględnienie, skoro rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku znajduje wystarczające uzasadnienie w przedstawionych powyżej okolicznościach. Z tych samych względów nie mógł być uwzględniony zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 ppsa uzasadniony wewnętrzną sprzecznością wyroku, ponieważ pozostałe rozważania Sądu pierwszej instancji, poza wyżej przedstawionymi, nie miały znaczenia dla wyniku rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.