II OSK 234/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 307/17 w sprawie ze skargi W. sp. z o.o. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie w terminie sprawozdania z odbierania odpadów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 października 2017 roku sygn. akt II SA/Gl 307/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę W. Sp. z o.o. w [...] (skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie w terminie sprawozdania z odbierania odpadów. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu: 1) naruszenie prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni i niewłaściwej interpretacji treści art. 9n ust. 1 i art. 9n ust. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r., poz. 1289), dalej "u.c.p.g.", przejawiającego się uznaniem przez Sąd, iż skarżący w okresie objętym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r. był podmiotem odbierającym odpady od właścicieli nieruchomości na obszarze Gminy [...] i winien był składać Prezydentowi [...] deklaracje o ilości odebranych odpadów komunalnych; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez przyjęcie, że sam fakt rejestracji skarżącego w rejestrze podmiotów odbierających odpady komunalne powoduje uznanie, iż przedsiębiorca zarejestrowany w rejestrze odbiera odpady komunalne i winien jest złożyć deklarację zerową, a wobec tego zaistniała podstawa do nałożenia kary pieniężnej za niezłożenie deklaracji "zerowej" niezależnie od tego, czy i w ogóle podmiot taki podjął kiedykolwiek i wykonywał działalność polegającą na odbieraniu odpadów komunalnych od mieszkańców na terenie gminy, w której dokonany został wpis do rejestru. W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r. [...], względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu wskazała, że interpretacja przepisów, a zwłaszcza pojęć w nich użytych, również w kontekście całej ustawy powinna doprowadzić do wniosku, że podmiot, który nigdy nie podjął na terenie danej gminy działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, nie ma obowiązku składania deklaracji zerowych o których mowa w treści art. 9n ust 6 u.c.p.g., nawet jeśli uzyskał wpis do rejestru takich podmiotów, warunkujący możliwość wykonywania legalnie tego typu działalności. Spółka zwróciła uwagę, że samo uzyskanie wpisu nie oznacza, że podmiot podejmie faktyczną działalność. Jej zdaniem istotne jest również to, że sytuacja dotyczy pierwszego półrocza 2015 r., w którym wszedł w życie przepis art. 9n ust. 6 u.c.p.g. Skoro przepis ten wszedł w życie już podczas biegu okresu rozliczeniowego, to w jej ocenie norma nie nakładać obowiązku złożenia sprawozdania na takie podmioty, które w tym konkretnym półroczu nie odbierały odpadów i nigdy nie podjęły działalności w tym obszarze. Podkreśliła, że obowiązek taki nie może być nałożony w toku okresu rozliczeniowego, gdyż naraża to pewność obrotu prawnego. Podniosła również, że nie istnieją żadne znaczące przesłanki społeczno-gospodarcze, aby karać przedsiębiorców za niezłożenie deklaracji za okres, który się już rozpoczął. Spółka zwróciła uwagę, że ustawa nie zawiera również definicji legalnej podmiotu odbierającego odpady, zatem w pierwszej kolejności należy zastosować przy interpretacji tego pojęcia zwykłe znaczenie językowe, a to wprost odnosi się do imiesłowu czasownikowego "odbierający", co jednoznacznie oznacza czynność faktyczną podejmowaną przez ten podmiot. Zatem, w jej opinii, przepisy te nie odnoszą się do faktu rejestracji podmiotu we właściwym rejestrze, a konieczności podjęcia przez taki podmiot działalności w zakresie odbierania od mieszkańców danej gminy odpadów z nieruchomości. Zdaniem skarżącej kasacyjnie również treść przepisu art. 9n ustawy u.c.p.g. wskazuje, że ustawodawca rozróżnia "podmiot odbierający odpady" od podmiotu ujawnionego w rejestrze. Wskazując na podmiot odbierający odpady ma na myśli taki podmiot, który rozpoczął faktycznie działalność w tym przedmiocie, a nie tylko został umieszczony w rejestrze takich przedsiębiorców. W ocenie Spółki skoro ustawodawca przewidział sytuację odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości bez stosownego wpisu w rejestrze, to interpretacja pojęcia "podmiotu odbierającego odpady" na grancie ustawy musi dotyczyć faktycznie podjętej działalności, a nie tylko potencjalnej możliwości prowadzenia takiej działalności po uzyskaniu wpisu do rejestru. Spółka podniosła również, że dopełniła wymogu formalnego rejestracji w rejestrze przedsiębiorców Gminy [...] odbierających odpady komunalne, jeszcze przed datą wejścia w życie przepisów w nowej formie, co jest w ogóle warunkiem formalnym, aby ubiegać się o zamówienie publiczne. Wyjaśniła, że przetargi w zakresie zbierania odpadów komunalnych z rejonu Gminy [...] wymagały, aby oferent dokonał takiej rejestracji najpóźniej na etapie składania oferty, zatem brak tej rejestracji uniemożliwiłby Spółce startowanie w przetargu publicznym. Zaznaczyła, że był to warunek formalny konieczny do złożenia oferty, jednakże sam w sobie nie oznaczał on, że już z tą chwilą skarżąca stała się podmiotem odbierającym odpady. Zdaniem Spółki niezasadne jest nałożenie drastycznej kary pieniężnej na podmioty, które starają się pozyskać kontrakty publiczne na rynku odpadów komunalnych i które nigdy takich kontraktów nie pozyskują. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni i niewłaściwej interpretacji art. 9n ust. 1 i art. 9n ust. 6 u.c.p.g. poprzez uznanie przez Sąd, że skarżący kasacyjnie w okresie objętym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r. był podmiotem odbierającym odpady od właścicieli nieruchomości na obszarze Gminy [...] i winien był składać Prezydentowi [...] deklarację odebranych odpadów komunalnych. Zgodnie z przepisem art. 9n ust. 1 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji) podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań. W myśl zaś art. 9n ust. 6 u.c.p.g. podmiot, o którym mowa w ust.1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy – sprawozdanie zerowe. Przewidziany w art. 9n ust. 6 ustawy obowiązek składania sprawozdania zerowego wprowadzony został nowelizacją z 28 listopada 2014 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 87, art. 1), przy czym według art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej sprawozdania za 2014 r. składało się zgodnie z dotychczasowymi przepisami, co oznacza, że sprawozdania za 2015 r. należało składać zgodnie z nowymi regułami. W rezultacie w stanie prawnym obowiązującym od [...] lutego 2015 r. podmiot, o którym mowa w ust. 1 art. 9n ustawy z 1996 r. czyli "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" miał obowiązek złożyć sprawozdanie zerowe jeżeli w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli. Z normy ustanowionej w art. 9n ust. 1 u.c.p.g. wynika, że adresatem obowiązku sporządzania sprawozdań półrocznych jest każdy podmiot prowadzący działalność w przedmiocie odbioru odpadów komunalnych, a nie tylko taki podmiot, który faktycznie w danym półroczu odpady odbiera. Stosownie do art. 9n ust. 6 u.c.p.g. okoliczność, że mimo zarejestrowanej działalności dany podmiot nie odbiera faktycznie odpadów od właścicieli nieruchomości nie zwalnia go od obowiązku sporządzenia sprawozdania, a obliguje go do złożenia sprawozdania zerowego. Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że za przyjęciem takiej wykładni powołanego przepisu przemawia zarówno reguła wykładni systemowej jak i celowościowej. Zwrócić bowiem należy uwagę, że w myśl art. 9b ust. 1 i 2 u.c.p.g. działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (obecnie ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, Dz.U. z 2019 r., poz. 1292 i 1495). Rejestr działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Przy czym zgodnie z art. 9b ust. 3 u.c.p.g. rejestr ten prowadzi się w postaci bazy danych zapisanej na informatycznych nośnikach, która może stanowić część innych baz danych z zakresu ochrony środowiska, w tym gospodarki odpadami. W myśl zaś art. 9c ust. 1 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne. W powołanym jako ostatni przepisie ustawodawca posługuje się pojęciem "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne", w odniesieniu do podmiotu, który nie rozpoczął jeszcze faktycznie prowadzenia danej działalności, albowiem rozpoczęcie tej działalności możliwe jest dopiero po uzyskaniu wpisu do rejestru. Podzielić więc należy stanowisko Sądu I instancji, że skoro wyrażenie "podmiot/przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" jest wielokrotnie używane w ustawie to temu zwrotowi należy nadać jednolite znaczenie i rozumieć je jednakowo w całym akcie prawnym. Słusznie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że ustawodawca posługując się zwrotem "podmiot/przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" odnosił się nie tylko do pewnej czynności faktycznej (odbieranie odpadów komunalnych) przez przedsiębiorcę, ale także oznaczonego rodzaju działalność, która dany podmiot prowadzi lub zamierza prowadzić (działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych). Za takim rozumieniem przepisów przemawia także wykładnia celowościowa. Zaznaczyć należy, że o ile w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 lutego 2015 r. kwestia składania tzw. sprawozdań zerowych nie była jednolicie oceniana w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 29 grudnia 2016 r., II OSK 866/15), to po nowelizacji z 28 listopada 2014 r. obowiązek składania sprawozdania zerowego został w art. 9n ust. 6 ustawy z 1996 r. jednoznacznie określony podmiotowo i przedmiotowo. W obecnym stanie prawnym nie ulega więc wątpliwości, że każdy przedsiębiorca wpisany do prowadzonego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ma obowiązek składania sprawozdania niezależnie od tego, czy rzeczywiście w danym okresie odpady odbierał. Takie rozwiązanie jest niezbędne dla realizacji przez właściwe organy obowiązku ciągłej analizy stanu gospodarowania odpadami komunalnymi na danym terenie gminy czy miasta. Za taką wykładnią przepisu świadczy także dodanie ustawą z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 2422), do u.c.p.g. art. 9n ust. 7 zgodnie, z którym sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami. Przekazanie sprawozdania zerowego ma więc także znaczenie dla dokonania analizy stanu gospodarowania odpadami komunalnymi. Brak sprawozdania nie pozwalałby bowiem na dokonanie prawidłowej analizy, gdyż nie byłoby pewności czy przekazane dane są kompletne. Dopiero złożenie sprawozdania przez wszystkie podmioty wpisane do rejestru, w tym złożenie sprawozdań zerowych pozwala na dokonanie właściwej analizy stanu gospodarowania odpadami. Ponadto obowiązek sprawozdawczy pozwala wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta na wykonanie obowiązku sporządzania rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 9q u.c.p.g.). Realizacja tego obowiązku pozwala także na wykonanie obowiązku związanego z nadzorem nad przedsiębiorcami odbierającymi odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a w konsekwencji stosowania sankcji w postaci wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru (art. 9j u.c.p.g.). Powyższe rozważania przesądzają jednocześnie o niezasadności zarzuty skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia art. 9x ust. 1 ust. 5 u.c.p.g. Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.