IV SA/Gl 341/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi "A" Sp. j. w M. na pismo Dyrektora [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ponownej negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 1) stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Dyrektora [...] Centrum Przedsiębiorczości w C.; 2) zasądza od Dyrektora [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 15 października 2015 r. [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. ogłosiło konkurs nr [...] na dofinansowanie projektów ze środków EFRR w ramach Osi Priorytetowej III "Konkurencyjność MŚP", Działania 3.2 "Innowacje w MŚP" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 - 2020, Typ projektu 1. Wdrożenie i komercjalizacja innowacji produktowych oraz procesowych. Zgodnie z warunkami konkursu, opisanymi w Regulaminie konkursu (Rozdział 4. Kryteria wyboru projektów), [...] Centrum Przedsiębiorczości jako Instytucja Organizująca Konkurs (IOK), dokonuje oceny i wyboru projektów w oparciu o kryteria zatwierdzone przez Komitet Monitorujący RPO WSL na lata 2014 - 2020. Kryteria wyboru projektów dla działania 3.2 określone zostały w załączniku nr 1 Regulaminu konkursu. Przedmiotowa ocena podzielona została na dwa etapy - etap oceny formalnej (w oparciu o kryteria formalne) oraz etap oceny merytorycznej (w oparciu o kryteria merytoryczne). Zgodnie z załącznikiem nr 1 do Regulaminu konkursu ("Kryteria wyboru projektów dla działania 3.2. "Innowacje w MŚP"), w ramach działań RPO WSL 2014 - 2020 wdrażanych przez [...] Centrum Przedsiębiorczości stosowane są następujące podstawowe rodzaje kryteriów dokonywania wyboru projektów: 1. formalne: - a) zerojedynkowe niepodlegające uzupełnieniom; b) zerojedynkowe podlegające uzupełnieniom; 2. merytoryczne: a) punktowe zerojedynkowe: kryteria dopuszczające, których spełnienie jest warunkiem dalszej oceny projektu; b) punktowe podstawowe: punktowane w zależności od stopnia ich wypełnienia; c) punktowe dodatkowe. Załącznikiem do Regulaminu konkursu jest w szczególności Regulamin procedury odwoławczej, określający terminy i tryb odwoływania się od negatywnego wyniku oceny projektów składanych w ramach RPO WSL. W dniu 7 stycznia 2016 r. A Spółka Jawna, zwana dalej skarżącym, w ramach wyżej wymienionego konkursu na dofinansowanie projektów ze środków EFRR w ramach Osi Priorytetowej III "Konkurencyjność MŚP", Działania 3.2 "Innowacje w MŚP" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 - 2020, złożyła wniosek o dofinansowanie projektu zatytułowanego "Wprowadzenie innowacji procesowych w produkcji wyrobów metalowych i z tworzyw sztucznych celem podniesienia konkurencyjności firmy". Przedmiotowy wniosek został oceniony negatywnie w trakcie oceny merytorycznej, w wyniku której, w ramach kryterium punktowego podstawowego "Rozwój ekonomiczno-społeczny regionu" uzyskał 1 pkt na 6 możliwych, w ramach kryterium "Rozwój inteligentnych specjalizacji" 0 pkt na możliwe do zdobycia 2 pkt, "Efektywność projektu" – 3 pkt na 8 możliwych, w ramach kryterium "Dodatkowe efekty projektu", oceniający nr 1 przyznał 1 pkt (na 6 możliwych), a oceniający nr 2 przyznał 2 pkt. Od wskazanej negatywnej oceny skarżący wniósł na podstawie art. 53 i nast. ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 217 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą wdrożeniową, protest do Instytucji Zarządzającej RPO WSL na lata 2014 - 2020 – zwanej dalej również IZ RPO WSL, w celu weryfikacji prawidłowości oceny projektu w zakresie wyżej wymienionych kryteriów. W wyniku powyższego, Zastępca Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w piśmie z dnia 14 listopada 2016 r. uwzględniła złożony przez skarżącego protest. W uzasadnieniu wskazała, że w zakresie Kryterium: "Rozwoju ekonomiczno-społecznego regionu" instytucja rozpatrująca protest, analizując zapisy wniosku o dofinansowanie oraz dokonaną ocenę stwierdziła, że jeden z ekspertów nie uzasadnił w sposób wystarczający dokonanej przez siebie oceny dotyczącej aspektów użyteczności wyników projektu dla wzrostu konkurencyjności przedsiębiorstw działających w województwie [...] oraz występowania niskiego nasycenia danym produktem/usługą na rynku docelowym. Natomiast w zakresie Kryterium: "Rozwój inteligentnych specjalizacji" stwierdziła, że ocena została przeprowadzona w sposób właściwy. W zakresie Kryterium: "Efektywność projektu" wskazała, że jeden z ekspertów nie uzasadnił w sposób wystarczający dokonanej przez siebie oceny dotyczącej aspektu, czy planowane efekty finansowe są niezadowalające w stosunku do nakładów inwestycyjnych. Podniosła, że w zakresie Kryterium: "Dodatkowe efekty projektu" ocena nie została przeprowadzona właściwie w ramach części aspektów, tj. wpływu na politykę zrównoważonego rozwoju, w zakresie stwierdzenia pozytywnego wpływu na realizację polityk horyzontalnych, poprawy warunków BHP w przedsiębiorstwie, zastosowania rozwiązań TIK oraz wejścia na nowe rynki zbytu oraz wzrostu eksportu. W wyniku ponownie przeprowadzonej oceny wniosku (po procedurze odwoławczej), w ramach zakwestionowanych kryteriów, projekt skarżącego otrzymał odpowiednio : 1. Kryterium: "Rozwój ekonomiczno - społeczny regionu", przyznano po 1 pkt (obaj eksperci); 2. Kryterium: "Efektywność projektu" - przyznano po 3 pkt (obaj eksperci); 3. Kryterium: "Dodatkowe efekty projektu" - przyznano po 3 pkt (obaj eksperci). Po ponownej ocenie merytorycznej przyznana punktacja ogólna wniosku wyniosła 18 pkt (obaj eksperci) i w związku z tym przedmiotowy wniosek ponownie nie uzyskał wymaganej minimalnej liczby 21 punktów. W kartach oceny merytorycznej, oceniający wniosek eksperci przedstawili uzasadnienie dotyczące przyznania poszczególnych wartości punktowych w ramach kryteriów oceny wniosku. W piśmie z dnia 11 kwietnia 2017 r. strona skarżąca – reprezentowana przez pełnomocnika - złożyła skargę na w/w ponowną negatywną ocenę projektu zawierającego wniosek o dofinansowanie, zaskarżając ją w całości i zarzucając przeprowadzenie oceny przedmiotowego projektu w sposób naruszający przepisy prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik oceny projektu. Podniosła zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez przeprowadzenie wyboru projektów w sposób mało przejrzysty, nierzetelny, a co za tym idzie w sposób mogący wzbudzić u strony skarżącej poczucie braku bezstronności instytucji określonej w art. 39 ust. 1 w/w ustawy. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 58 ust. 2 pkt.2 w/w ustawy poprzez nieusunięcie przy ponownej ocenie wniosku, naruszeń obowiązujących procedur, wskazanych w rozpatrzeniu protestu z dnia [...]r. o numerze [...], co miało wpływ na wydanie ponownej negatywnej oceny merytorycznej przeprowadzonej w wyniku procedury odwoławczej. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 strona skarżąca wniosła o uwzględnienie przedmiotowej skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez właściwą instytucję określoną w art. 39 ust. 1 w/w ustawy. W odpowiedzi na skargę [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że ocena złożonego przez skarżącego projektu dokonana została z zachowaniem wszelkich przewidzianych prawem wymogów, w szczególności kompletnie, rzetelnie i przejrzyście, wyłącznie w oparciu o kryteria wynikające z Regulaminu konkursu i celem realizacji obowiązku, wynikającego z art. 125 ust. 3 lit. c i d Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013. Dokonując ponownej oceny projektu eksperci uwzględnili wskazania, zawarte w dokumencie pozytywnie rozstrzygającym protest. Organ podkreślił, że ocena merytoryczna w ramach kwestionowanych przez skarżącego Kryteriów Punktowych podstawowych czy Kryteriów punktowych dodatkowych, jest właśnie oceną sensu stricte. Polega w istocie na subiektywnym wyrażeniu opinii o wartościach projektu w ramach odpowiednich kryteriów. Jest to ocena swobodna - aczkolwiek nie dowolna - przy czym jeżeli rządzi się zasadami logicznego rozumowania, zasadami doświadczenia w ramach konkretnego rozwiązania proponowanego przez skarżącego, nie może być w istocie kwestionowana. Organ podniósł, że aby skutecznie móc kwestionować dokonaną przez ekspertów ocenę - co istotne dwóch niezależnych ekspertów powoływanych przez organ w zakresie wyrażenia stanowiska - skarżący musi wykazać błędy we wnioskowaniu logicznym, sformułowaniu, lub w istocie brak doświadczenia czy wiedzy w zakresie merytorycznego aspektu opinii ekspertów. Jeżeli takie zarzuty nie są formułowane, a skarżący przedstawia jedynie swoje zdanie co do "oceny" przedstawionego przez niego projektu, jest to jedynie polemika, która z istoty swojej, ze strony skarżącego jest subiektywna. Wskazując na powyższe, w zakresie złożonej skargi organ stwierdził, że formułowane zarzuty są jedynie polemiką ze zdaniem ekspertów. W żaden sposób skarżący nie zakwestionował prawidłowości czy to ustaleń, czy wniosków wyciąganych przez ekspertów. W konsekwencji skarga będąca przedmiotem niniejszego postępowania powinna zostać oddalona jako bezzasadna. W piśmie z dnia 29 czerwca 2017 r. pełnomocnik [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. przedłożył pełnomocnictwo z dnia 2 lutego 1016 r., będące załącznikiem do Uchwały Zarządu Województwa [...] z dnia [...]r. nr [...], udzielone M.S., która uwzględniła wniesiony w tej sprawie protest oraz Uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa M.S. – Zastępcy Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w K. do podejmowania czynności w imieniu Zarządu Województwa [...] – Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] RPO WSL 2014 – 2020. W § 2 uchwały wskazano, że zatwierdza się czynności dokonane w procedurze odwoławczej przewidzianej w Regionalnym Programie Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014 – 2020 na podstawie pełnomocnictwa z dnia [...]r. stanowiącego załącznik do uchwały Zarządu Województwa [...] nr [...]. Na rozprawie pełnomocnicy: strony skarżącej oraz [...] Centrum Przedsiębiorczości w C., podtrzymali dotychczasowe stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Aktem normatywnym zawierającym takie rozwiązanie jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2016 poz. 2017 ze zm.), zwana dalej również ustawą wdrożeniową. Na podstawie art. 61 ust. 1 tej ustawy, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 8 powyższej ustawy, sąd może uwzględnić skargę stwierdzając, że: ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję; pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) wykazała bowiem, że protest nie został rozpatrzony w sposób znajdujący uzasadnienie w przepisach i z tego powodu powinien zostać rozpatrzony ponownie. Zasady wnoszenia i rozpatrywania protestu zostały uregulowane w rozdziale 15 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020. Zgodnie z art. 53 i art. 54 wyżej wymienionej ustawy, wnioskodawcy przysługuje możliwość wniesienia protestu w przypadku negatywnej oceny jego projektu zamieszczonej w "pisemnej informacji", celem ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektów. Protest taki można wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisemnej informacji, a ustawodawca określił jego wymogi formalne. W przypadku wniesienia protestu niespełniającego wymogów formalnych lub zawierającego oczywiste omyłki właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do jego uzupełnienia lub poprawienia w nim oczywistych omyłek, w terminie 7 dni, licząc od dnia otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Na podstawie art. 55 przedmiotowej ustawy, protest jest rozpatrywany przez instytucję zarządzającą albo pośredniczącą, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego. Jest on wnoszony za pośrednictwem instytucji organizującej konkurs, zgodnie z pouczeniem zamieszczonym w "pisemnej informacji". Instytucja organizująca konkurs uprawniona jest w terminie 21 dni od dnia otrzymania protestu do weryfikacji dokonanej przez siebie oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, a następnie, stosownie do poczynionych ustaleń może dokonać autokontrolnych czynności i skierować projekt do odpowiedniego etapu oceny albo do umieszczenia go na liście projektów wybranych, albo skierować projekt wraz z otrzymaną od wnioskodawcy dokumentacją do właściwej instytucji załączając do niego stanowisko dotyczące braku podstaw do zmiany podjętych ustaleń. Według art. 57 i 58 ust. 1 cytowanej ustawy, właściwa instytucja rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów i informuje wnioskodawcę o wynikach jego rozpatrzenia. Zasady rozpatrywania protestów zostały uszczegółowione w Regulaminie procedury odwoławczej dla IP RPO WSL (zwanym dalej również Regulaminem), stanowiącym załącznik nr 5 do Regulaminu konkursu dla Działania 3.2 "Innowacje w MŚP". Zgodnie z § 4 ust. 3 Regulaminu, instytucją rozpatrującą protest jest Zarząd Województwa [...], pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] 2014 – 2020 (IZ RPO WSL). Natomiast na podstawie § 4 ust. 4 Regulaminu, rozpatrywaniem protestów zajmuje się Wydział Rozwoju Regionalnego, Referat procedury odwoławczej (dalej: Wydział, WRR-RPR). Podkreślenia wymagało, że według oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartej w wyroku z dnia 28 marca 2017 r. (sygn. akt II GSK 507/17, dostępne w internecie), pismo informujące o sposobie rozpoznania protestu stanowi oświadczenie wiedzy, w związku z tym może być podpisane przez osobę legitymującą się pełnomocnictwem Instytucji Zarządzającej w tym zakresie. Inny natomiast jest charakter, również zastrzeżonej dla Instytucji Zarządzającej, czynności rozstrzygnięcia protestu, polegającej na jego uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w cytowanym wyżej wyroku, iż zawarte w Regulaminie sformułowanie, że rozpatrywaniem protestów w IZ RPO WSL zajmuje się Wydział Rozwoju Regionalnego, Referat procedury odwoławczej, a instytucją rozpatrującą protest jest Zarząd Województwa, wskazuje na to, że czynności takie jak np. sprawdzenie zgodności złożonego wniosku z kryterium lub kryteriami wskazanymi w proteście zostaną wykonane przez Wydział (czyli osoby zatrudnione w Wydziale lub przez Wydział przy ewentualnym udziale ekspertów), natomiast decyzję o sposobie rozstrzygnięcia protestu, to jest o jego uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu podejmie, na podstawie oceny dokonanej przez Wydział, Zarząd Województwa (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 507/17). Z materiałów dokumentacyjnych dotyczących niniejszej sprawy wynika, że (podobnie jak w sprawie, której dotyczył cytowany wyrok NSA) informacja o sposobie rozstrzygnięcia protestu stanowiła również jego rozpatrzenie. Z treści pisma z dnia [...]r. informującego wnioskodawcę o uwzględnieniu protestu, wynika, że protest został rozpatrzony przez M.S. - Zastępcę Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. Zasadne jest zatem odniesienie do niniejszej sprawy, oceny zawartej w cytowanym wyroku NSA, według której - z Regulaminu oraz pełnomocnictwa udzielonego M.S. stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] o udzieleniu pełnomocnictwa na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy o samorządzie województwa - nie wynika upoważnienie dla M.S. do rozpatrzenia protestu. Jak bowiem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny – "rozpatrzyć protest, to jest podjąć decyzję o jego uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu (po zweryfikowaniu prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów) powinien stosownie do art. 57 ustawy wdrożeniowej i § 4 ust. 3 Regulaminu, Zarząd Województwa". W przedmiotowej sprawie doszło zatem do rozpatrzenia protestu przez podmiot nieuprawniony. W związku z tym, że Zarząd Województwa – zgodnie z art. 57 ustawy wdrożeniowej i § 4 ust. 3 Regulaminu – jest podmiotem, do którego kompetencji należy rozpatrzenie protestu, pełnomocnictwo udzielone M.S. z dnia [...] r., nie mogło stanowić podstawy dla podjęcia przez nią wymienionej czynności. Z tych samych powodów nie mogło również odnieść skutku konwalidującego w zakresie uchybienia polegającego na rozpatrzeniu protestu przez nieuprawniony podmiot – wydanie przez Zarząd Województwa [...], Uchwały z dnia [...]r., w której § 2 wskazano, że "zatwierdza się czynności dokonane w procedurze odwoławczej przewidzianej w Regionalnym Programie Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014 – 2020 na podstawie pełnomocnictwa z dnia [...]r. stanowiącego załącznik do uchwały Zarządu Województwa [...] nr [...]". W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że rozpatrzenie protestu w niniejszej sprawie nastąpiło w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa, a wobec tego wyczerpana została przesłanka zawarta w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, uzasadniająca uwzględnienie wniesionej skargi. Stwierdzenie powyższego uchybienia powoduje, że przedwczesne jest rozpoznanie merytorycznych zarzutów skargi, ponieważ w sprawie tej – jak już była o tym mowa wyżej – protest został rozpatrzony przez podmiot nieuprawniony, co powoduje konieczność ponownego jego rozpoznania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.