II SA/Kr 578/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Beata Łomnicka (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant : st. sekr. sądowy Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 17 marca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegowej potoku I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na rzecz skarżącego P. C. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 578/15 Uzasadnienie Decyzją z dnia 4 września 2014 r. znak: [...] Starosta [...] na podstawie art. 15 ust. l, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo oraz art. 104 § l i art. 107 § l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu wniosku P. C. ustalił linię lewego brzegu potoku [...] w obrębie O., jednostki ewidencyjnej O. na części działki ewid. nr [...] (odcinek graniczący z działką ewid. nr [...]) zgodnie z "Projektem rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych", sporządzonym przez geodetę uprawnionego mgr inż. M. G., przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w N. w dniu 24 czerwca 2014 r., za numerem [...], gdzie oznaczona została kolorem czerwonym i biegnie: od punktu A do punktu B - wyraźną krawędzią brzegu, od punktu B do punktu C - wyraźną krawędzią brzegu, a zarazem zachodnią krawędzią parapetu murku, od punktu C do punktu D - wyraźną krawędzią brzegu, a zarazem zachodnią krawędzią murku betonowego, - od punktu D przez punkt E do punktu F (granicznik betonowy) - wyraźną krawędzią brzegu. Nadto organ wskazał, że powołany "Projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami..." nr [...] stanowi podstawę wydania niniejszej decyzji i jest jej załącznikiem. Od powyższej decyzji Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wniósł odwołanie zarzucając w nim naruszenie warunków wymienionych w art. 15 ustawy Prawo Wodne. Nie przeprowadzono bowiem ustalenia stanu prawnego nieruchomości objętej projektem tj. działki ewidencyjnej nr [...]. Wprawdzie wnioskodawca wskazał spadkobierców właścicieli nieruchomości lecz organ nie zbadał czy są to jedyni spadkobiercy, czy osoby te legitymują się stwierdzeniem nabycia spadku lub poświadczeniem dziedziczenia. Brak ustalenia właściciela gruntu, jak również jego spadkobierców bez wskazania ich adresu i siedziby zdaniem organu powoduje pominięcie ich jako strony postępowania administracyjnego, naruszając w szczególności art. 7 i 77 kpa. Ponadto, zdaniem odwolujacego, nie dokonano rozgraniczenia gruntu pokrytego wodami od gruntów przyległych, a przedmiotowa linia brzegu winna być ustalona zarówno dla lewego jak i dla prawego brzegu potoku, tak by zachować ciągłość powierzchni działki ewidencyjnej stanowiącej potok i aby pozostawało to w zgodności z § 9 ust. 3a rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 listopada 2013 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Odwołujący zwrócił też uwagę, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 §1 pkt 4 kpa, gdyż stroną postępowania nie mogą być właściciele działek sąsiednich tj. działki ewid. nr [...], gdyż ustalenie linii brzegu nie narusza ich własności. Następnie Dyrektor RZGW w K. w dniu 17 marca 2015 r. w wyniku rozpoznania odwołania wydał decyzję znak: [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji podzielając argumenty i uznając podniesione zarzuty za w pełni uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Dyrektora RZGW w K. z dnia 17 marca 2015 r. P. C. zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, iż w sprawie o wydanie decyzji o rozgraniczenie gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, konieczne jest ustalenie udziałów spadkobierców po współwłaścicielach hipotecznych cz.p.gr.l.kat. nr [...] ujawnionych w D. gm. kat. O., a także wykazanie iż w/w spadkobiercy legitymują się stwierdzeniem nabycia spadku albo aktem poświadczenia dziedziczenia, nadto niewłaściwe przyjęcie, że postępowanie o ustalenie linii brzegowej potoku Jaszcze toczy się z wniosku podmiotu niemającego interesu prawnego lub faktycznego, 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7, 77 § l kpa polegających na nie wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego sprawy wbrew ciążącym na organie II instancji na mocy art. 77 § l kpa obowiązkowi w tym zakresie, a w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokonania prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy; - art. 8 i 107 § 3 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnikowych stwierdzeń co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonania kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności nie wyjaśnianie dlaczego sposób ustalenia linii brzegowej budzi wątpliwości; art. 28 kpa poprzez odmówienie przymiotu strony Panu S. K., w sytuacji gdy jest on właścicielem działki do której przylega potok [...] w punkcie F projektu rozgraniczenia. Ponadto na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2015r. skarżący podniósł dodatkowo zarzut nieważności decyzji organu II instancji wobec faktu wniesienia odwołania przez nieuprawniony podmiot, nie będący stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, zaś ustosunkowując się do podniesionego na rozprawie zarzutu nieważności zaskarżonej decyzji pełnomocnik organu wskazał, że odwołanie zostało złożone w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, któremu przysługują uprawnienia właścicielskie wobec gruntów pokrytych wodami, zatem był to podmiot uprawniony do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd Administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa. Sąd kontrolując działanie organów administracji i nie będąc związany ani granicami skargi, ani zawartymi w skardze zarzutami uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa albowiem dotknięta jest wadą kwalifikowaną. Otóż w świetle regulacji wynikającej z art. 4 ust.1 ustawy Prawo wodne Dyrektor Regionalnego Zarządu Gogospodarki Wodnej jest, właściwym w sprawach gospodarowania wodami, organem administracji rządowej niezespolonej, podlegającym Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Pełni nadto funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starostów realizujących zadania z zakresu administracji rządowej, określone w ustawie na podstawie ust. 4 wyżej powołanego przepisu. Z analizy akt postępowania wynika, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania i decyzja organu I instancji doręczone zostały Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K.. Doręczenie tych dokumentów w ocenie Sądu samo w sobie nie mogło Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. nadać statusu strony postępowania administracyjnego. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej nie jest odrębnym podmiotem praw i obowiązków, a jedynie urzędem, przy pomocy którego, zgodnie z art. 92 ust. 5 w/w ustawy, dyrektor wykonuje swoje zadania. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. nie był więc stroną postępowania administracyjnego, nie mógł zatem skutecznie zaskarżyć odwołaniem decyzji wydanej w I instancji. Tymczasem odwołanie przez ten organ wniesione, zostało przyjęte i rozpoznane właśnie przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K.. W niniejszej sprawie , wbrew stanowisku pełnomocnika organu, nie ma żadnej wątpliwości, że podmiotem wnoszącym odwołanie jest Dyrektor RZGW w K. o czym świadczy jednoznacznie nagłówek pisma z daty 22 września 2014r. zatytułowanego "odwołanie od decyzji", jak i dalsza treść tego pisma. Bez znaczenia przy tym pozostaje to, że odwołanie i decyzja wydana w II instancji podpisane zostały przez różne osoby, albowiem podpisany pod odwołaniem zastępca dyrektora działał tylko jako osoba upoważniona przez Dyrektora i w jego imieniu. W tym stanie rzeczy mamy do czynienia z sytuacją, w której odwołanie od decyzji organu I instancji, wniesione przez organ II instancji, rozpoznał merytorycznie ten sam organ II instancji. Sytuację tę w ocenie Sądu należy zakwalifikować jako rażąco naruszającą przepis art. 127 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 16 kpa. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy może uruchomić swe kompetencje tylko i wyłącznie na skutek wniesionego przez stronę odwołania. W rozpoznawanej zaś sprawie w istocie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. decyzje o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania podjął niejako z urzędu, bo tak należy traktować rozpoznanie "własnego" odwołania. Takie też stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 14 stycznia 2015r.w sprawie do sygn. II SA/Kr 1586/14. W przedstawionym stanie, bez oceny merytorycznej zasadności podnoszonych w skardze zarzutów, należało, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.