II SA/Gl 109/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Maria Taniewska - Banacka (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. G., M. G. na uchwałę Rady Gminy Kozy z dnia 24 września 2015 r. nr IX/52/15 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej położonej w Gminie Kozy działki nr [...]; 2) zasądza na rzecz skarżących od Gminy Kozy solidarnie 300 złotych (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 20 czerwca 2013 r. Rada Gminy Kozy podjęła uchwałę nr XXX/205/13 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kozy. Z kolei w dniu 24 września 2015 r., po stwierdzeniu zgodności z ww. studium, Rada Gminy Kozy podjęła uchwałę Nr IX/52/15 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kozy. Pismem z dnia 3 listopada 2015 r. M. i M. G., działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j.: Dz. U. 2016, poz. 446), wezwali Radę Gminy Kozy do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na nieuwzględnieniu wniesionych przez nich uwag do projektu planu. Uwagi te dotyczyły przekwalifikowania działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Uchwałą z dnia 26 listopada 2015 r. Rada Gminy Kozy nie uwzględniła ww. wezwania. Wspólnym pismem z dnia 11 stycznia 2016 r. M. i M. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Gminy Kozy podnosząc sprzeczność ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszącego się do ich działki ze studium, w którym to studium działka była przeznaczona na cele mieszkaniowe (strefa MNe). Skarżący podnieśli, że tłumaczenie organu, iż Minister Rolnictwa nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia działki jest wątpliwe skoro w przypadku sąsiadów decyzja była korzystna. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Kozy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu wskazał, iż stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu 29 czerwca 2006 r. działka nr [...] zlokalizowana była na terenach zieleni otwartej oznaczonej symbolem Zo, wykluczającym wszelką zabudowę. Następnie uchwałą Nr XXX/205/13 Rada Gminy Kozy przyjęła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym działka nr [...], zgodnie z wolą jej współwłaścicieli, została włączona do terenów oznaczonych symbolem MNe, umożliwiając przyszłe jej przekształcenie pod zabudowę mieszkaniową ekstensywną. Jednakowoż w wyniku braku zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, w uchwalonym następnie w dniu 24 września 2015 r. planie miejscowym działka nr [...] została włączona do terenów oznaczonych symbolem R32 - z głównym przeznaczeniem jako kompleks gruntów rolnych z możliwością lokalizacji zabudowy zagrodowej, siedliskowej i komunikacji. Wójt Gminy Kozy wyjaśnił, że stosownie do art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmiana przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów stanowiących użytki rolne klas I-III musi nastąpić każdorazowo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodę na zmianę przeznaczenia wydaje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na wniosek wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Działka nr [...] stanowi użytek rolny klasy lllb dlatego jej wyłączenie z produkcji rolnej na cele zabudowy mieszkaniowej wymagało zgody ww. Ministra. Jednakowoż po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy Kozy z dnia 14 sierpnia 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] r. wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze łącznie 59,1600 ha gruntów rolnych klasy III, równocześnie nie wyrażając zgody na zmianę przeznaczenia 33,5233 ha gruntów rolnych klasy III. Nieruchomość oznaczona jako działka [...] wchodziła w skład kompleksu rolnego oznaczonego we wniosku rolnym jednostką "M52", która w całości została rozpatrzona negatywnie. Powyższe rozstrzygnięcia są wiążące dla organu i muszą być uwzględnione w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem pełnomocnik skarżących wezwana, z uwagi na niejasne sformułowanie skargi, do sprecyzowania, która w istocie uchwała stanowi przedmiot skargi, wskazała jednoznacznie, że skarga dotyczy uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działki skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zdaniem składu orzekającego skarga musiała zostać uwzględniona albowiem zaskarżona uchwała Rady Gminy Kozy w części odnoszącej się do działki skarżących dotknięta była uchybieniami uzasadniającymi stwierdzenie w tej części jej nieważności. Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać nadto należy, iż z mocy art. 101 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl z kolei art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). W pierwszej kolejności tut. Sąd rozważył zatem czy skarga poprzedzona została wniesieniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz czy skarga wniesiona została przez skarżących w przewidzianym prawem terminie. Zdaniem składu orzekającego wymogi te zostały w niniejszej sprawie dochowane przez skarżących, ich skarga została bowiem poprzedzona stosownym wezwaniem i wniesiona została z zachowaniem ustawowego terminu. Rozważając z kolei legitymację skarżących do wniesienia skargi wskazać należy, iż skarżący jako właściciele nieruchomości, położonej na obszarze objętym planem, oznaczonej jako działka nr [...] niewątpliwie są legitymowani do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu - w zakresie, w jakim dotyczy ona przeznaczenia ich działki. Ustalenia planu są bowiem wiążące i obowiązujące na danym terenie, kształtując wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wskazane w planie miejscowym przeznaczenie nieruchomości wyklucza zaś możliwość zagospodarowania terenów w sposób zamierzony przez podmioty mające tytuł prawny do gruntu. Dopóki bowiem na wskazanych wyżej terenach obowiązuje uchwała z dnia 24 września 2015 r. nie jest prawnie dopuszczalna zmiana sposobu zagospodarowania terenu w stosunku do przewidzianej ustaleniami planu. W konsekwencji zaskarżona uchwala ingerując w sposób wykonywania prawa własności, narusza interes prawny skarżących, co stwarza po ich stronie legitymację do kwestionowania jej zapisów zgodnie z art. 101 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu polegającemu na zbadaniu zgodności z prawem uchwały w zaskarżonym zakresie. Wskazać w tym miejscu należy, że skarga stanowiąca przedmiot obecnej kontroli formułuje zarzut niezgodności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do przeznaczenia należącej do skarżących działki ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do ww. zarzutu podkreślenia wymaga, iż bezspornym w sprawie jest, że Uchwałą Nr XXX/205/13 z dnia 20 czerwca 2013 r. Rada Gminy Kozy przyjęła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym działka [...], została włączona do terenów oznaczonych symbolem MNe umożliwiającym przyszłe jej przekształcenie pod zabudowę mieszkaniową ekstensywną. Pomimo takich ustaleń studium zaskarżoną obecnie Uchwałą Nr IX/52/15 z dnia 24 września 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka [...] została włączona do terenów oznaczonych symbolem R32 - z głównym przeznaczeniem jako kompleks gruntów rolnych z możliwością lokalizacji zabudowy zagrodowej, siedliskowej i komunikacji. Okoliczności te, wynikające z przedłożonej Sąd dokumentacji, zostały w pełni przyznane przez organ w odpowiedzi na skargę. Zaakcentowania wymaga zatem w tym miejscu, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Obowiązkiem organu wykonawczego gminy jest wykonanie analizy dotyczącej m.in. stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań planistycznych z ustaleniami studium przed podjęciem przez radę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z treści art. 14 ust. 5 tej ustawy. W konsekwencji, sporządzenie projektu planu miejscowego następuje m.in. zgodnie z zapisami studium (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Wreszcie, zgodnie z art. 20 ust. 1 zd. 1 tejże ustawy, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Jak podkreśla się w orzecznictwie w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 2 października 2014 r. sygn. akt II OSK 1599/14). Z mocy z kolei art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkuje nieważnością uchwały rady gminy w całości lub części. Kwestię zgodności zapisów planu co do przeznaczenia terenu z postanowieniami studium jako wiążącymi na etapie opracowania planu, należy zaś niewątpliwie zaliczyć właśnie do zasad planistycznych. Stąd też stwierdzenie przez sąd administracyjny takiego naruszenia obliguje do wyeliminowania wadliwego aktu prawa miejscowego w drodze stwierdzenia jego nieważności w całości lub w części, niezależnie od upływu czasu od daty podjęcia uchwały (art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W niniejszej sprawie spełnione zostały zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały w części odnoszącej się do działki skarżących z powodu naruszenia art. 20 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działka, stanowiąca własność skarżących, w planie miejscowym stanowi bowiem teren R32. Jest zaś poza sporem, iż w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały nieruchomość ta objęta była postanowieniami studium, uchwalonego w 2013 r., w świetle którego teren, na którym położona jest działka, przeznaczony był, jako strefa MNe, na cele przyszłej zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej. Taki stan rzeczy, bez stosownych zmian zapisów studium, uniemożliwiał zatem uchwalenie planu miejscowego przewidującego inne przeznaczenie terenu niż określone w studium. Stwierdzenie zaś w części nagłówkowej zaskarżonej uchwały zgodności zapisów planu z ustaleniami studium przyjętego w 2013 r. jest, przynajmniej w odniesieniu do działki skarżących, obiektywnie niezgodne ze stanem rzeczywistym z uwagi na diametralnie różne przeznaczenie terenu w obydwu aktach. Zgodność planu miejscowego z zapisami studium musi zaś istnieć w dacie podjęcia uchwały. Wprowadzenie na tym obszarze terenów gospodarki rolnej Rada Gminy argumentowała tym, że w toku procedury planistycznej nie uzyskała koniecznej zgody na zmianę przeznaczenia m. in. tego terenu na cele nierolnicze. Wójt wskazał bowiem w odpowiedzi na skargę, iż po rozpatrzeniu jego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] r. wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze łącznie 59,1600 ha gruntów rolnych klasy III, równocześnie nie wyrażając zgody na zmianę przeznaczenia 33,5233 ha gruntów rolnych klasy III. Nieruchomość oznaczona jako działka [...] wchodziła w skład kompleksu rolnego oznaczonego we wniosku rolnym jednostką "M52", która w całości została rozpatrzona negatywnie. Powyższe rozstrzygnięcia, zdaniem Wójta, są zaś wiążące dla organu sporządzającego plan i muszą być uwzględnione w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tą argumentacją organu planistycznego nie sposób się zgodzić. Studium zostało przyjęte uchwałą z dnia 20 czerwca 2013 r. Zgodnie z art. 32 u.p.z.p. w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt (burmistrz albo prezydent miasta) jest zobowiązany dokonywać analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, oceniać postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowywać wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego. Takie wyniki analiz, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej komisji urbanistyczno-architektonicznej, wójt (burmistrz albo prezydent miasta) przekazuje radzie gminy co najmniej raz w czasie kadencji rady. Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27 u.p.z.p. Na organie wykonawczym gminy ciąży obowiązek regularnej, okresowej weryfikacji aktualności studium. Ani z akt sprawy, ani też z odpowiedzi na skargę nie wynika by wskutek odmowy Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi takiej weryfikacji dokonano. Zmiana zaś przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane. Oznacza to, że Rada Gminy Kozy przed wprowadzeniem w planie na obszarze działki skarżących terenów gospodarki rolnej miała obowiązek wcześniej wszcząć procedurę zmierzającą do stosownej zmiany studium (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 627/14). Mając to na uwadze za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. W konsekwencji kwestionowana uchwała w zaskarżonym zakresie, obejmującym działkę skarżących, nie mogła się ostać i podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności w części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Wyeliminowanie ustalonego w miejscowym planie przeznaczenia działki oznacza, w razie uzyskania przez wyrok przymiotu prawomocności, że działka ta znajdzie się poza obszarem zakwestionowanego przez skarżących planu. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 300,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a. .