IV SA/Wa 2694/16

Dnia 11 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lipca 2017 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 roku numer [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. J. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym aktem, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2016 r., o zawieszeniu - wobec art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - postępowania w sprawie ustalenia, na rzecz p. J. J., zwanego dalej "Inwestorem", warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie progu betonowego o stałym przelewie, służącym do kierowania wody z rowu do stawów rybnych - obiekt "[...]", na części działki ew. nr [...] w miejscowości [...] (gm. [...]). Uzasadniając orzeczenie, wskazano m.in.: - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2016 r., stwierdziło: "Z materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie wynika, iż Państwo [...] i [...] właściciele działki oznaczonej nr [...] położonej w miejscowości [...], są osobami zmarłymi. Na potwierdzenie tego faktu w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego zostały dołączone akty zgonów wskazanych wyżej osób, które zmarły jeszcze przed wszczęciem postępowania w przedmiotowej sprawie. Pomimo powyższego, bez dokonania ustaleń w tym zakresie oraz określenia ewentualnych spadkobierców organ pierwszej instancji dokonał doręczenia decyzji [...] i [...] (...) Rozpoznając ponownie sprawę organ winien ustalić następcę prawnego (następców prawnych) osób zmarłych (...); stwierdzenie to ma zasadnicze znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy, - w miejsce osób, będących byłymi właścicielami nieruchomości, które obecnie nie żyją, wchodzą ich następcy prawni, w szczególności, gdy następstwo to wynika ze spadkobrania; spadkobranie nie jest jednak kategorią prawa administracyjnego, tak również, jak i okoliczność przysługiwania prawa rzeczowego do nieruchomości; z art. 1025 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), zwanej dalej "K.c.", wynika domniemanie prawne, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą; następstwo prawne ze spadkobrania nie może być przedmiotem oświadczenia; na skutki prawne z tego wynikające może powoływać się bowiem jedynie osoba, za którą przemawia domniemanie prawne, określone w powołanym art. 1025 § 2 K.c.; następstwo prawne ze spadkobrania - dla wywołania jakichkolwiek skutków prawnych - nie może zatem wynikać z domniemania faktycznego, lecz z ustawowo określonego domniemania prawnego, - mając na uwadze fakt, że ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania administracyjnego jest podstawowym obowiązkiem organu administracji, nie można go dokonać jedynie w oparciu o oświadczenia zainteresowanych w sprawie; stosownie do art. 1027 K.c., względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swoje prawa tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia; zgodnie zaś z art. 1025 § 1 K.c., nabycie spadku stwierdza sąd, a akt poświadczenia dziedziczenia sporządza notariusz; brak orzeczenia sądu, czy aktu poświadczenia jest równoznaczny z niemożliwością wezwania spadkobierców; również przepisy K.p.a. nie przewidują możliwości ustalenia stron postępowania; w szczególności w sytuacji, gdy ich interes prawny jest wywodzony z dziedziczenia praw majątkowych poprzedników prawnych; spadkobierca może natomiast udowodnić swoje prawa, wynikające z dziedziczenia, jedynie postanowieniem sądu, stwierdzającym nabycie spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 K.c.), - śmierć strony powoduje obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego, o ile wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a.; jednak działania, o jakich mowa w art. 30 § 5 k.p.a., dotyczą sytuacji śmierci strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a nie sytuacji ustalania przez organ administracji, we wstępnej fazie postępowania, kręgu osób, których udział jest konieczny ze względu na ich interes prawny; stąd konieczne jest zgromadzenie w aktach sprawy aktów zgonu zmarłych stron postępowania (tak m.in. NSA w wyroku o sygn. akt I OSK 148/11 - dostępnym na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); analogiczny pogląd wyraził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 8 marca 2013 r., (sygn. akt I SA/Wa 19/13 – dostępny w CBOSA): "Odnosząc się do stanowiska skargi, że wobec nieżyjących byłych współwłaścicielek nieruchomości A. i O. N. powinien być ustanowiony kurator na podstawie art. 30 § 5 kpa, wskazać należy, że działania, o jakich mowa w art. 30 § 5 kpa, dotyczą sytuacji śmierci strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a nie sytuacji ustalania przez organ administracji we wstępnej fazie postępowania administracyjnego, kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny"; konstrukcja, przyjęta w art. 30 § 5 K.p.a., pozwala na kontynuowanie postępowania w przypadku śmierci strony oraz braku jej następców prawnych; nie chodzi tu o problem wezwania tych następców do udziału w postępowaniu, ale o sytuację, w której zamiast sukcesora działa zastępca procesowy (przedstawiciel ustawowy, umocowany przepisami prawa administracyjnego); dotyczy to tzw. spadków nieobjętych, gdzie za strony działają osoby sprawujące zarząd masą spadkową, a w ich braku – kurator., wyznaczony przez sąd, na wniosek organu administracji publicznej, (por. A. Matan - komentarz do art. 30 K.p.a. w: G. Łaszczyca, C Martysz, A. Matan Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. Lex, 2010), - następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego (tak np. wyroki NSA: sygn. akt I SA 142/00, opubl. w ONSA 2003, nr 2, poz. 64; sygn. akt I OSK 1531/11; 48/11 i 432/13 oraz wyroki WSA o sygn. akt I SA/Wa 2059/13 i IV SA/Wa 42/12 – poza pierwszym, dostępne w CBOSA); jest to o tyle zasadne, że prowadzenie postępowania bez udziału strony jest jedną z kwalifikowanych wad postępowania administracyjnego, usankcjonowanych przez ustawodawcę w art. 145 K.p.a. (§ 1 pkt 4); ponadto, przyjęcie przez organ administracji publicznej oświadczenia, że dana osoba jest spadkobiercą, bez legitymowania się postanowieniem w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku lub notarialnym aktem poświadczenia dziedziczenia, jest również o tyle wadliwe, że pozostaje w sprzeczności także z innymi instytucjami, przewidzianymi przez przepisy K.c. - na przykład możliwością dziedziczenia na podstawie testamentu (nie zachodzi wówczas dziedziczenie ustawowe i nawet ustalenie pełnego kręgu zstępnych zmarłego lub też innych członków jego rodziny, którzy dziedziczyliby z ustawy, jest wadliwe wobec treści testamentu, którego ważność stwierdziłby sąd powszechny), instytucją odrzucenia spadku (spadkobierca ustawowy ma bowiem możliwość złożenia, w przewidzianym terminie, oświadczenia o odrzuceniu spadku i mimo, że jest "domniemanym" spadkobiercą ustawowym, spadku po zmarłym nie odziedziczy), - podsumowując, następstwo prawne ze spadkobrania - dla wywołania jakichkolwiek skutków prawnych - nie może wynikać z domniemania faktycznego, lecz z ustawowo określonego domniemania prawnego; jedynie w postępowaniu spadkowym stwierdza się nabycia praw do spadku; w stosownym dokumencie wymienia się wszystkich spadkobierców, którym spadek przypadł, jak również wielkość ich udziałów; konieczne jest zawieszenie przez organ postępowania administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., do czasu ustalenia kręgu osób, uprawnionych do udziału tej w sprawie. W skardze Inwestor, sformułował zarzuty naruszenia przepisów: - postępowania: - art. 6 i 7, w zw. z art. 77 oraz następne, wobec art. 8 - 10 K.p.a., poprzez wydanie postanowienia z naruszeniem obowiązujących zasad, w tym - w szczególności - praworządności oraz bez rozpatrzenia w sposób należyty materiału dowodowego; doprowadziło to do poczynienia przez organ szeregu ustaleń w sposób sprzeczny ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a - w konsekwencji - do utrzymania w mocy postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, gdy brak było podstaw do takiego zawieszenia, - art. 107 § 3 w zw. z art. 140 i 126 K.p.a., poprzez brak rozważenia przez organ II. Instancji zarzutów, podniesionych w zażaleniu, i odniesienia się do nich w uzasadnieniu skarżonego postanowienia i, tym samym, uchylenie się od jego merytorycznego rozpatrzenia, - art. 97 § 1 pkt 4, w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie; doprowadziło to do utrzymania w mocy postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy brak było podstaw do takiego zawieszenia, - prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 61 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; doprowadziło to do utrzymania w mocy postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw. Wniesiono o zwrot kosztów postępowania oraz uchylenie orzeczeń organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, zajęte w zaskarżonym akcie. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 780 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty są trafne. Zasadnie zarzucono w skardze naruszenie przepisów postępowania, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, jak i stosownego uzasadnienia postanowienia. Chodzi tu o ustalenie wystąpienia przesłanek zawieszenia postępowania, w kontekście tego czy spadkobiercy właścicieli konkretnej nieruchomości (działka ew. nr [...]) mają interes prawny w sprawie. Jak można wnosić z lakonicznej w danym zakresie treści uzasadnienia zaskarżonego aktu, organ uznał jakoby istnienie interesu prawnego konkretnych osób w postępowaniu (obecnych właścicieli działki ew. nr [...]), został przesadzony, wobec ocen wyrażonych w ostatecznej, kasatoryjnej decyzji z [...] kwietnia 2016 r., wydanej w ramach danego postępowania - w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Ocena taka jest chybiona. Po pierwsze, wypada wskazać, że z treści samej decyzji kasatoryjnej nie sposób wieść jednoznacznie, aby przedmiotem analizy, co do meritum, było czy konkretne osoby mają interes prawny w sprawie. Wskazano w nim, że właściciele określonej działki, uznawani za strony, zmarli. W takim przypadku konieczne jest ustalenie ich spadkobierców. W uzasadnieniu orzeczenia powołano też kryteria, według jakich ocenia się, czy dana osoba ma interes prawny w sprawie. Nie pozwala to jednoznacznie skonstatować, że - na tym etapie - dokonano przesądzeń, wiążących w sprawie w danej kwestii. Trzeba przy tym odnotować, że nawet gdyby określone ustalenia były w istocie dokonane w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego to nawet ostateczne orzeczenie w danej sprawie mógłby zostać podważone, gdyby ujawniono nowe istotne okoliczności, nieznane uprzednio organowi orzekającemu (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). W takiej sytuacji oceny, co do stanów faktycznych, wyrażone w decyzji kasatoryjnej, ze względu na jej wyłącznie procesowy charakter, nie można traktować jako wiążącej, zwłaszcza gdy w sprawie przedkładane są nowe dowody. W rozpoznawalnym przypadku, wnoszący zażalenie Inwestor, przedłożył stosowny dokument, z którego treści wynikało - w jego ocenie, że właściciele konkretnej nieruchomości (działka nr ew. 50/1) nie mają interesu w sprawie. Realizowane przedsięwzięcie nie będzie bowiem nad nią oddziaływać - miałoby o tym świadczyć charakter przedsięwzięcia oraz odległość do granic działki. W takiej sytuacji rolą organu było odniesienie się do tej argumentacji. Okoliczności te mogą mieć kluczowe znaczenie dla oceny, czy w danym przypadku uzasadnione jest zawieszenie postępowania, wobec śmierci wcześniejszych właścicieli nieruchomości. W tym przypadku nie uczyniono zadość temu wymaganiu, przywołując wyłącznie wywody z poprzednio wydanej decyzji kasatoryjnej. Nie sposób więc uznać, aby sprawa została wyjaśniona w jej istotnym aspekcie, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia (art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 oraz 126 K.p.a.). Realizacji postulatu wyjaśnienia sprawy w danym aspekcie nie można upatrywać w szerszym stanowisku, sformułowanym przez organ, w odpowiedzi na skargę. To bowiem z treści uzasadnienia orzeczenia musi wynikać, z jakich powodów organ zajął stosowne stanowisko w określonej kwestii (z przywołaniem istotnych w sprawie okoliczności, w tym oceny dowodów). Odstąpienie od tego wymagania prowadziłoby do naruszenia reguły dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przed rozpatrzeniem sprawy przez Sąd (art. 15 K.p.a.). Wobec takich uwarunkowań, naruszenie przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy oraz dania temu wyrazu w uzasadnieniu orzeczenia, stanowi - w rozpatrywanej sprawie - istotne uchybienie, mogące mieć wpływ na jej wynik. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego aktu. Przedwczesne są natomiast zarzuty skargi, gdzie wywodzi się błędy w kontekście regulacji materialnoprawnych, w świetle których ocenia się, czy aktualni właściciel działki nr ew. [...] mają interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Jako, że organ odwoławczy nie zajmował w tej kwestii dotąd stanowiska, co do meritum w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, zarzuty te są przedwczesne. Wobec braku dokonania stosownych ustaleń, czy spadkobiercy właścicieli konkretnej nieruchomości (działki ew. nr [...]) mają interes prawny w danej sprawie - czy istnieje potencjalna możliwość oddziaływania danego przedsięwzięcia na konkretną nieruchomość, na dalszy plan schodzi problematyka, czy - wobec śmierci osób, które miałyby interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy - zachodzi przesłanka zawieszenia postępowania. Tym niemniej wskazać wypada, wobec zarzutów skargi, że - o ile aktualni właściciele konkretnej nieruchomości mieliby interes prawny w danej sprawie a śmierć uprzednich miała miejsce jeszcze przed wszczęciem postępowania - zasadne było jego zawieszenie, w myśl art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Jak trafnie wywiodło Kolegium, a jego stanowisko zostało szczegółowo wcześniej zreferowane - pkt 1 § 1 art. 97 K.p.a., mógłby znaleźć zastosowanie w sytuacji, gdyby śmierć stron postępowania nastąpiła w jego toku. Sąd nie uwzględnił wniosku o uchylenie również orzeczenia organu I. instancji. Wobec uwarunkowań danej sprawy byłoby to przedwczesne. Organ odwoławczy musi wpierw zająć stanowisko w kwestii zarzutów, sformułowanych w zażaleniu, gdzie wywodzono, że właściciele działki ew. nr 50/1 nie mają interesu prawnego w danej sprawie. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 sentencji. W przedmiocie kosztów orzeczono w pkt 2, w myśl art. 200 wskazanej ustawy, zasądzając zwrot poniesionych wydatków – wpisu.